Steinar Westin, professor, Institutt for samfunnsmedisin, NTNU

Innlegg om inkluderende arbeidsliv i norsk presse

Fafos temaside om Inkluderende arbeidsliv * IA-forum Oversikt over seminarer

Amerikanisert velferdannonse

Dagbladet 5. september 2005

IGJEN HAR representanter for OECD vært på sitt årlige norgesbesøk og levert sine orakelsvar på hvordan norsk økonomi best kan styres. Stein Aabø hygget seg med å kommentere oppskriftene på Side 3 i Dagbladet 14. august, og viser til at disse rapportene gjennom en årrekke ikke bare har levert argumenter for en omfattende liberalisering av norsk næringsliv - men også for en barbering av velferdsordningene. Veksten i antall uføre er foruroligende, bekrefter orakelet. Pensjonsreformen var vel og bra, men det må sterkere lut til i fortsettelsen om samfunnet skal greie å bære kostnadene. Og dessuten må egenandelene i helsetjenesten bli høyere for å bremse bruken av tjenestene, gjentar OECD-økonomene, uten tanke på hvem som bør holde seg hjemme med sin frynsete helse. Det er fristende å ta Aabøs ironi videre. For nettopp dette rådet - å skjære ned på «de kostbare velferdsordningene» gjelder ikke bare Norge. De fleste europeiske velferdsstater lider under trykket av at en voksende andel av befolkningen blir stående utenfor arbeidslivet, enten som arbeidsledige, som uføretrygdede eller attførings- og sosialklienter. Over en dobbeltside i Aftenposten 23. august ble veksten i antall uføre presentert som en gåte, med en rekke forslag til svar, hvorav ett er utviklingen i arbeidslivet med stadig hyppigere omstillinger. Andre peker på det høye lønnsnivået, på skilsmisser og sviktende sosialt nettverk, eller på at nordmenn generelt sett er blitt mer pysete. Rene demografiske forklaringer er dessuten ubestridelige: Etter hvert som de store etterkrigskullene nærmer seg uførealderen, vil vi selvsagt få flere uføre.

Her lanseres altså forklaringer på ulike nivåer. Hvilke man legger hovedvekten på, vil ha betydning for de tiltakene man griper til, hvis formålet er å redusere antallet uføre. Arbeids- og sosialminister Dagfinn Høybråten har ikke gitt tydelige meldinger om hva han mener er årsakene. Men han later til å ha resepten klar. I en kommentar til Aftenpostens oppslag 20. august om hvordan Danmark har greid å reversere tilgangen til uførepensjonen, gir han uttrykk for at Norge bør følge danskene. Han melder at det i løpet av neste år skal gjennomføres radikale omlegginger av det norske trygdesystemet. De som har hatt en mistanke om at forsøkene på samlokalisering av trygdekontor, Aetat og sosialkontor - under slagordet «å slå ut veggene» - bare var begynnelsen på en tilsvarende reform av selve velferdslovgivningen, kan vise seg å få rett.

HØYBRÅTEN ser for seg en ny «etat for arbeid og velferd». Allerede 5. august oppnevnte han et nytt offentlig utvalg som skal se på den fremtidige uførepensjonen. I Danmark er alle disse ordningene blitt kommunale. «Den enkelte søker kan ikke be om å bli vurdert for uføretrygd spesifikt, men må søke hjelp til sosial problemer på generelt grunnlag», leser vi. Det mest betydningsfulle ved danskenes reform, er muligens innføring av såkalte «flexjobs», kommunalt finansierte jobber til minstelønn for dem med restarbeidsevne. Mye av dette høres besnærende ut. For hvem kan vel ha noe å innvende mot bedre samarbeid mellom velferdsetatene? Særlig dersom mangelen på slikt samarbeid er en viktig årsak til veksten i antall uføre. Men spørsmålet gjenstår: er dette det egentlige problemet? Et rimelig krav til den som leter etter årsaker til sosiale endringer, er å sjekke hva som faktisk er endret. Den norske velferdslovgivningen har bestått nokså uendret gjennom 20-30 år, med den statlige uførepensjonen fra 1960-tallet og sykelønnsordningen fra 1978 som sentrale elementer. At disse ordningene er kommet under et sterkere press, er derimot åpenbart. Dels fikk vi etter 1980-tallets jappetid en større aksept for det selv kritikere langt inn i finanskretsene omtaler som «turbokapitalisme». En liberalisert næringslovgivning og nedbygging av grenser for den frie flyt av kapital, varer og tjenester har gitt oss tallrike Union-saker. I stigende grad finner næringslivet det helt i orden å velte omkostningene ved sine omstillinger og nedlegginger over på de offentlige velferdsordningene. «Public Profits - Private Costs», er den internasjonale betegnelsen på denne formen for trygdemisbruk, som i særlig grad rammer de europeiske velferdsstatene.

DETTE HAR VI vent oss til å leve med, og betalt for. Mer uforståelig er det at politikere, våre egne folkevalgte, har latt den samme type ledelsesideologier også få gjennomsyre den offentlige forvaltningen og de store statsinstitusjonene. New Public Management og liknende ideer om hvordan den offentlige forvaltningen kan oppstykkes, omstilles, delprivatiseres, slankes og konkurranseutsettes, har åpenbart hatt noen konsekvenser som verken økonomer eller politikere vil vedkjenne seg: Ingen kan være i tvil om at disse massive omstillingsprosessene har sendt tallrike ansatte ut i utrygghet eller arbeidsledighet. Noen får selvsagt nye jobber, men blant dem som har kroniske helseplager - og det er faktisk ikke så rent få i enhver arbeidsstokk - kan slike hendelser gjøre veien til legen og trygdekontoret kortere.

Alle landets allmennleger vet dette. Men siden hver enkelt av oss bare har et begrenset antall slike pasienter, og tiden fra de treffes av omstillingen til de omsider presenterer en søknad om uførepensjon kan strekke seg over flere år, blir tyngden og omfanget av dette utslagningfenomenet ikke erkjent. Selv forskere som studerer arbeidslivets tilstand, har tendens til å overse disse langsiktige utslagningsprosessene, fordi de ikke legger undersøkelser opp over et så langt perspektiv. Dessuten tilsløres mekanismene ved at den enkelte pasient på veien mot en uførepensjon gradvis tenderer til å underbetone den hendelsen som vippet dem ut av jobben - fordi selve prosessen av naturlige grunner leder dem til å bli økende opptatt av sin egne helsesvikt.

Dette grunnleggende problemet med et tiltakende amerikanisert arbeidsliv er det Høybråten nå vil løse med reformer i siste ledd av kjeden. Han kaller det ikke kutt i velferdsordninger, men legger seg i realiteten langs OECD-økonomenes linje. Det som så pent heter bedre samarbeid og «én dør» til velferdstjenestene, kan raskt lede i retning av mer behovsprøving, gjerne under den penere betegnelsen «målrettede ytelser». Den som har prøvd seg med Gabrielsens råd om å få sine strømregninger eller egenandeler dekket av sosialkontoret, har fått en forsmak på hva mer behovsprøving kan bety.

DET SÆREGNE ved de nordeuropeiske velferdsstatene var at de greide å ta et oppgjør med fattigforsorgens nedverdigende tradisjoner gjennom innføring av statlige og rettighetsbaserte trygdeordninger for uføre og arbeidsledige. Amerikanerne kom aldri så langt. Hvorfor har norske politikere likevel slik klokkertro på deres økonomiske modeller for marked, konkurranse og velferd?

Bærekraftig uføretrygd?

Bergens Tidende 27. august 2005

DAGFINN HØYBRÅTEN HAR nylig nedsatt et offentlig utvalg som skal utrede det fremtidige uførepensjonssystemet. I Aftenposten 5. august bekjentgjorde han denne nyheten, fulgt av beroligende meldinger om at «det skal ikke kuttes i uføretrygden». Men selvsagt viste han til bekymringen om at veksten i antall uføre på 2 prosentpoeng på 10 år er foruroligende. For til tross for nedgang i sykefraværet, er tilgangen til uførepensjonen like høy. Videre erkjenner han at «andre forhold i samfunnsliv og arbeidsliv (enn helsetilstanden til folk) klart påvirker uførehyppigheten. For eksempel», sier han, «er omstillinger en nødvendig del i et arbeidsliv som skal gi stabil høy sysselsetting, men slike prosesser gir samtidig erfaringsmessig en økt risiko for at utsatte arbeidstakergrupper blir skjøvet over på trygd».

Det høres så greit og liketil ut. Men hva er nå egentlig problemet med disse prosessene som gir «økt risiko for å bli skjøvet over på trygd»? De er nødvendige, sier Høybråten, og dermed har han med noen tastetrykk avfeid et grunnleggende problem som hans egne regjeringskolleger viser alle slags tegn på at de ikke har forstått.

HELLER IKKE HØYBRÅTEN røper noen dyp innsikt i disse vanskelige sakene, til tross for sin bakgrunn som direktør i Rikstrygdeverket, når han bruker formuleringer som at uførepensjonen «må forbeholdes personer med uførhet». For selvsagt er dette et uangripelig utsagn. Men like fullt dekker det over den pinefulle realitet at medisinsk uførhet i forhold til arbeidslivet, folketrygdens krav til ervervsmessig uførhet, ikke er noen absolutt størrelse: Hva som trengs av helsemessige ressurser for å få eller beholde en jobb er så åpenbart avhengig av de krav som stilles.

Trekker man teppet bort under ansatte gjennom oppsigelser eller hyppige omstillinger vil det alltid være noen av dem som mestret jobben før, men som har helseplager og lidelser som står i veien for nye jobber. Når tidligere ansatte med kroniske helseplager har gått de obligatoriske rundene i jakten på nye jobber og erfart at de ikke lenger er attraktiv arbeidskraft, da skal vi ikke undres over at de klager sin nød til legen. Spør en hvilken som helst allmennlege. Alle har pasienter som de prøver - eller har prøvd - å berge unna en uførepensjon, der forhistorien nettopp var en oppsigelse eller en omstilling, et eller annet grep som satte dem i klemme.

GJENNOM ÅRENE ER VI blitt vant til at det private næringsliv løser sine omstillingsproblemer med uførepensjonen som salderingspost. Union-saken er bare et nytt ledd i en lang kjede. Denne særegne formen for trygdemisbruk omtales i internasjonal litteratur som «Private Profits - Public Costs».

Det nye i dagens situasjon er at såkalt moderne ledelsesideologier i offentlig sektor, med anbud, økt konkurranse, oppsplitting, outsourcing og downsizing, øker omfanget av slike utslagningsprosesser i en grad som vi ennå ikke helt har forstått. I hvert fall har ikke regjeringen forstått det.

Nå styrer departementene de store offentlige etater, både statlige og kommunale, inn i prosesser av akkurat samme type som produserer uføre i privat sektor. Selv i gråsonen mellom det offentlige og private, som for eksempel i konsesjonsbelagt buss- og fergetransport, slipper nå Torild Skogsholm anbudene og konkurransen løs. Kystens fergestrekninger skal dekkes av fleksibel arbeidskraft på drift mellom ulike selskaper, etter hvert som de vinner eller taper anbudene. Jernbaneverket skal kvitte seg med nye 1000 ansatte. Store skarer av arbeidstakere slippes på dypt vann, uten at noen avkrever beslutningstakerne fliken av et samfunnsmessig regnestykke. Når det gjelder offentlig sektor kan vi gjerne foreslå betegnelsen «Public Profits - Public Costs»? Og antyde at den siste posten raskt kan bli større enn den første?

IGJEN SER REGJERINGEN etter løsninger i siste ledd av den lange kjeden som leder til uførepensjon. Gjennom ulike grep, fra innstramninger i regelverk, disiplinering av legene, og nå nyorganisering av velferdsetatene, skal det bremses på tilgangen til uførepensjonen. Det er vanskelig å lese Høybråtens innlegg som annet enn en bortforklaring av at dette også er den underliggende dagsordenen for det nyoppnevnte utvalget.

Innstramninger i velferdsordninger er ikke noe særnorsk problem. De europeiske velferdsstatene lider alle mer eller mindre under trykket av en tiltakende amerikanisering av arbeidslivet. Jeg sier «amerikanisering», fordi det muligens kan være en nøkkel til å forstå dette underliggende dilemmaet: At utslagning og manglende inkludering i arbeidslivet er blitt en mare for de nordeuropeiske velferdsstatene, de som har utviklet en samfunnsform der solidaritet og sosial anstendighet ble sentrale verdier.

Problemet er at de - og vi i Norge også - nå styres av økonomer og politikere som ukritisk har adoptert økonomiske teorier og ledelsesideologier som er utviklet i samfunn uten slike sosiale sikkerhetsnett, først og fremst i USA. Der har forestillinger om uhemmet konkurranse, marked for alt - også for tjenester, og den sterkestes rett, vært opphøyet til en evig gyldig resept for effektivitet og økonomisk vekst. Mange mener at det er gammel vin på nye flasker, enten det nå heter New Public Management eller effektivisering av offentlig sektor. At et slikt «fleksibelt» arbeidsliv også produserer sosial nød i stort omfang er av mindre betydning for økonomien hvis matlapper og varmetønner i fattigstrøkene er den løsningen samfunnet har å by på.

SPØRSMÅLET ER OM DENNE resepten for effektivitet og vekst virker slik økonomene tror, også i våre velferdssamfunn, der varmetønner og sosial nød anses som litt gammeldags. Dette spørsmålet burde de snarest stille seg på handelshøyskolene. Ja, egentlig er det en faglig skandale at den langsiktige helsebetingede utslagning ikke inngår i økonomenes regnestykker når de gir oppskrifter for effektivisering og konkurranse i offentlig sektor.

Så omfattende er denne feilen i regnestykkene at noen av Bondeviks statsråder trolig fungerer som landets mest hemningsløse trygdemisbrukere. Bærekraftige trygdeordninger krever faktisk et bærekraftig arbeidsliv - et anstendig arbeidsliv som ikke velter ansattes underhold over på andre offentlige budsjetter. I departementene burde man i stedet spørre seg: Kanskje tillit og trygghet for arbeidstakere er mer lønnsomt enn rå konkurranse? I det minste i offentlig sektor. Siden uførepensjonen også skal betales av offentlige budsjetter. For egentlig ønsker vi vel å beholde vår sosiale anstendighet, også overfor dem som arbeidslivet og statsrådene ikke vil ha?

Gi meg en sykdom, doktor!

Adressa 1. oktober 2004

Det var en sak på senvåren, der fire ansatte i Mesta - det som en gang var Statens vegvesen - fortalte om hvordan overgangen til det halvprivatiserte Mesta hadde fungert. De var alle over 50, men da NRKs Ole Kristen Harborg intervjuet dem i et tilsvarende Dagsrevyinnslag året før, var de fortsatt i full sving med vedlikehold av veier i Røros-området.

De bekymret seg over om de hadde noen mulighet i det da påtenkte Mesta. Helsa var ikke helt på topp. Vi hørte om angina pectoris og slitne kropper etter mange års anleggsjobb. Men hittil hadde det gått bra med dem i veivesenet. De kjente svakhetene og alle stikkrennene og kunne gjøre jobben uten for mye fysisk slit. Det siste TV-programmet nå i april var en oppfølging. Da var tre av dem ute av jobb, dels på vei mot uførepensjon eller med langtidssykemelding, dels med annen slags sluttpakke, om jeg husker riktig. Et annet firma hadde fått kontrakten. Den lovpriste frie konkurransen hadde fungert.

Jeg vet ikke om moderniseringsminister Morten Meyer fikk det med seg. Fire nye arbeidstakere ser ut til å forlate arbeidslivet mange år før vanlig pensjonsalder, stikk i strid med den såkalte IA-avtalen, den som bedyrer at vi nå skal få et mer inkluderende arbeidsliv. Fire nye arbeidstakere tatt av det som så pent heter «modernisering av offentlig sektor».

Morten Meyer og hans regjeringskolleger har enda flere slike moderniseringer på tegnebrettet. Mer privatisering, mer konkurranse, mer offentlig privat samarbeid - OPS, som det nå heter når veinett, transport, skoler, sykehus og annen offentlig virksomhet legges ut på langtidskontrakt til private. Det forberedes Mesta-omgjøringer i høyt tempo. Noen påstår at det lønner seg. At det er kroner å spare i offentlig sektor.

Tja - tro det? Kan Meyer og hans kolleger virkelig være blinde for de prosessene de setter i gang hver gang de skrur konkurranseskruen til? Blinde for at det etter hver slik konkurranseutsetting sitter noen igjen uten jobb og lønn, og noen gjenværende med mer jobb for samme lønn? Og felles for dem alle: mere utrygghet, flere konflikter, mere stress.

Vi merker det på legekontorene. Rundt om i landet sitter fastlegene med engstelige pasienter og bunker av vanskelige trygdesaker. Stort sett pasienter litt opp i årene, noen legemlig friske, men også mange som feiler et og annet. Ikke nødvendigvis alvorlige sykdommer. Men plagsomme nok til at den som har dem ikke blir med på lasset når jobben deres flytter ut. De unge og friske får jobbene først. Det er da - i utryggheten og fortvilelsen som følger slike omlegginger - at vi leger hører denne mer eller mindre tydelige bønnen: gi meg en sykdom, doktor! Slik Bondevik også gjorde da det ble for mye og han søkte ly under sykerollens beskyttelse med en akseptert diagnose.

Bondevik hadde en jobb å gå tilbake til. Mange av våre pasienter har ikke lenger det. Da kan en øyeblikkets sykmelding - berettiget der og da - bli til en lang historie. Summen av slike lange historier har vi en tid gjenfunnet som økning i sykefraværet. Ikke det korte, men nettopp i langtidsfraværet. Det er det som har økt de siste årene.

Man kan undre seg over hvorfor de nye ledelsesideologiene, som for eksempel New Public Management, har fått slikt omfattende gjennomslag her til lands, til tross for indikasjoner på at de driver folk mot syke- og trygderoller. Det er visstnok fra USA de kommer til de norske handelshøyskolene. Der bør de nå stille seg følgende spørsmål: Kan slike markedsbaserte management-modeller, som for en stor del er utviklet i samfunn uten sosiale sikkerhetsnett, vise seg å fungere dårlig hos oss, som har mindre toleranse for sosialpolitisk råskap? Hvis varmetønnene i Harlem er alternativet til å holde ut i et ubeskyttet og omskiftelig arbeidsliv, er det mulig at tålegrensen, også for de syke, kan tøyes noen hakk lengre enn i samfunn som har nord-europeiske velferdsordninger.

I våre velferdssamfunn vil det bli oppfattet som sosialt uanstendig å ha mange urimelig lavtlønte eller mange arbeidsledige i ren sosial nød, selv om slike grupper kan virke «stimulerende» på arbeidsmarkedet. Hos oss har folketrygden hittil fanget opp disse før de har nådd bunnen, med eller uten sykdomsmerkelapper. Slik vil vi i solidaritetens navn ha det. Derfor står vi - og pensjonskommisjonen - overfor en stor utfordring: En bærekraftig velferdsstat krever et bærekraftig arbeidsliv.

Finnes det en økonom som kan forklare moderniseringsministeren og hans regjeringskolleger forskjellen på et bedriftsregnskap og et samfunnsregnskap? Og deretter hviske den moderne ministeren i øret at Rikstrygdeverkets budsjett faktisk også er en del av offentlig sektor? «Moderne» er et merkelig sted.