Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere:
Et integreringspolitisk paradigmeskifte?

Ph.D. Anne Britt Djuve avla doktorgraden ved Universitetet i Oslo 29. juni 2011.

Sammendrag

Fra 1995 til 2003 gjennomgikk norsk integreringspolitikk for flyktninger omfattende endringer, blant annet i innhold, omfang, rettigheter, plikter, samt i velferdsstatlig organisering og ansvar. Avhandlingen omhandler integreringspolitikkens – særlig introduksjonsordningens – utvikling og gjennomslag, i betydningen evne til å påvirke atferden til arbeidsgivere og byråkrater, samt i form av konsekvenser for medlemmene av målgruppen. Politikken belyses fra fire aktørperspektiver: Politikkutformere, bakkebyråkrater (de som skal implementere politikken), arbeidsgivere og målgruppe – altså innvandrere. Arbeidet med avhandlingen er organisert rundt en hypotese om at tre former for svikt (failures) kan oppstå på veien fra gjennomføringen av politiske tiltak til citizenship: 

1) Styringssvikt, altså at staten mislykkes i å påvirke den faktiske atferden til bakkebyråkratene,

2) Markedssvikt, ved at offentlige og private arbeidsgiveres faktiske rekrutteringsatferd kan være krevende å påvirke gjennom politiske beslutninger, og

3) Moralsk svikt, ved at virkemiddelutformingen i seg selv kan svekke målgruppens rettighetsgrunnlag og opplevelse av verdighet.

Disse problemstillingene behandles i fire artikler.

Samlet beskriver artiklene endringer i ideer, diskurs, policy, institusjoner, praksis og konsekvenser for målgruppen. Endringene kan ikke nødvendigvis knyttes til en ideologisk endring langs en høyre-venstre akse, men er vel så mye relatert til nye ideer om hvilke konsekvenser ulike virkemidler har for individers (flyktningers) evne til å ta kontroll over eget liv. Til tross for at introduksjonsloven innebar til dels gjennomgripende endringer av det kommunale integreringsarbeidet ble de nye virkemidlene nokså raskt implementert.

Heldags, helårs kvalifisering er i betydelig grad gjennomført i kommunene, men store utfordringer gjenstår når det gjelder skjønnsbruk, individuell tilpasning og brukermedvirkning. Dette har igjen konsekvenser for virkemidlenes legitimitet, siden manglende individuell tilpasning og brukermedvirkning forsterker det paternalistiske preget en obligatorisk ordning nødvendigvis må ha. Samtidig er legitimiteten nært knyttet til måloppnåelse – det er krevende å forsvare obligatorisk deltakelse i tiltak som ikke virker. Blant deltakerne er oppslutningen om ordningen høy, men det er eksempler på at krav om deltakelse i dårlige/dårlig tilpassede tiltak kan oppleves krenkende. Arbeidsgivere følger dessuten sin egen logikk.

Analysen av arbeidsgiveres rekrutteringsatferd tyder på at arbeidsgivere er risikoaverse og ser ut til å oppfatte innvandrere som mer risikobærende enn andre arbeidssøkere. Foreløpige analyser tyder på at overgangen til arbeid er høyere enn før introduksjonsordningen, men usikkerheten omkring de langsiktige effektene av ordningen er stor. Med andre ord; endringene har mange av kjennetegnene på et paradigmeskifte, men reformtiltakene har fortsatt utfordringer knyttet til styringssvikt, markedssvikt og moralsk svikt.

Førsteamanuensis Kåre Hagen og professor Raino Malnes har vært veiledere.

Doktoravhandlingen er publisert hos Fafo: Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. Et integreringspolitisk paradigmeskifte? Fafo-rapport 2011:19