Fra rettighet til nytte? Det kommunale bedriftsdemokratiet møter New Public Management

Dr. polit. Sissel C. Trygstad

avla doktorgraden ved NTNU, Institutt for sosiologi og statsvitenskap, høsten 2004.

Sammendrag

Doktoravhandlingens overordnede forskningsspørsmål er om kommuneloven åpner for endringer som svekker den kollektive innflytelseskanalen i kommuneorganisasjonen.

I kommuneloven fra 1992 fikk ansatte en lovbestemt rett til medvirkning gjennom lovfestingen av administrasjonsutvalget. Utvalget, som består av politikere og tillitsvalgte, har i stor grad forvaltet arbeidsgiveransvaret i norske kommuner. Loven vektlegger imidlertid også et skarpt skille mellom politikk og administrasjon, og rådmannens rett til å lede understrekes. Samtidig fikk rådmannen en større råderett over interne organisatoriske forhold. Loven kan sies å ha fungert som døråpner for New Public Management.

Effektivitet, kvalitet, avhierarkisering, delegering, helhetlig ledelse samt mål- og resultatstyring står sentralt i NPM. Dette er prinsipper som norske kommuner har tatt i bruk i løpet av 1990-årene. NPM betrakter også individuell medvirkning over jobbnære beslutninger som viktig suksesskriterium for effektiv drift. Spørsmålet er om dette påvirker tillitsvalgtes virke innenfor arbeidsorganisasjonen. Avhandlingen bygger på kvalitative og kvantitative data fra seks norske kommuner i perioden 1999 til 2001. Tre omtales som tradisjonelle med hensyn til organisering, mens de øvrige omtales som NPM-kommuner. Spenningen mellom ansattes medvirkning og innflytelse og "kravet" om tydeligere og sterkere ledelse er et gjennomtangstema i avhandlingen.

Studien viser at det har skjedd en omfordeling av makt og innflytelse fra det politiske til det administrative nivået i de kommuner som studeres, men særlig i NPM-kommunene. Dette relateres til vektleggingen av "lederes rett til å lede"; som også benyttes som forklaring på hvorfor administrasjonsutvalget her framstår som spesielt svekket. Dette har gitt toppledelsen større handlingsrom, noe som påvirker de tillitsvalgtes arbeidsforhold. Analysen viser også at tillitsvalgtes posisjon som kvalitetssikrere av beslutninger, og som maktfaktor, av ansatte vurderes som noe svakere i NPM-kommunene. Tillitsvalgtsystemet som sådan har imidlertid legitimitet - i samtlige kommuner ønsker ansatte at tillitsvalgte skal få tilført større grad av innflytelse enn det de har i dag. Det kommunale bedriftsdemokratiet - kjennetegnet av kollektive medvirkningskanaler - videreføres også i samtlige kommuner.

Studien konkluderer likevel med at medvirkning i et rettighetsperspektiv er lite akseptert. Tillitsvalgte som ivaretakere av likhet og rettferdighet betraktes som "bakstreversk" i organisasjoner preget av omstilling, effektivitet og fleksibilitet - NPM-kommunene. Her er det de samarbeids- og endringsvillige tillitsvalgte og ansatte som favoriseres. Det kan derfor se ut til at medvirkningens begrunnelse søkes fylt med et strategisk og nyttemotivert innhold.

Arbeidet er utført ved Nordlandsforskning, men finansiert av Norges forskningsråd , "Kommunelovsprogrammet".

Professor Ann Rudinow Sætnan var hovedveileder, og professor Tove Helland Hammer ved Cornell University var biveileder.