Ny norsk standard? Sammendrag

Fafo-rapport 107

Økt europeisk integrasjon og harmonisering av nasjonale regelverk setter standardiseringsvirksomheten i fokus, i Norge såvel som i EF og EFTA. Denne rapporten retter søkelyset mot europeisk standardisering av produktkrav i forbindelse med regulering av sikkerhet, helse og miljø. Formålet er å analysere norske myndigheters og organisasjoners vilkår og muligheter for innflytelse når det gjelder deltakelse og innflytelse på utforming, innhold og organisering av standardiseringsarbeidet. Vi konsentrerer oss om ivaretakelse av sikkerhet, helse og miljø i forhold til det europeiske standardiseringsarbeidet.

Innen EF er standardisering blitt et stadig viktigere element i realiseringen av det indre markeds målsetning, å eliminere tekniske handelshindringer og sikre fri flyt av varer og konkurranse over landegrensene. Samtidig har det vokst fram nye prosedyrer og former for regulering av europeisk standard som også vil få avgjørende betydning for norsk regulering av produktsikkerhet, helse og miljø.

EFs "nye metode" for regulering av produktsikkerhet og miljø, avgrenser Cassis de Dijon-prinsippets (om at en vare legalt produsert i ett land, fritt skal kunne omsettes i andre land) virkefelt på områder der ivaretakelse av sikkerhet, helse og miljø står sentralt. Den "nye metoden" innebærer i korthet at EF vedtar rammedirektiver med grunnleggende sikkerhetskrav til produkter. Deretter får private europeiske standardiseringsorganisasjoner CEN, CENELEC og ETSI i oppgave å fastsette tekniske spesifikasjoner og standarder. Varer produsert i henhold til europeisk standard vil bære CE-merket og vil automatisk være godkjent for omsetning i alle EF-land.

Utgangspunktet for denne rapporten er standardiseringsvirksomhetens økende betydning for utarbeidelsen av regelverk og forskrifter i Norge. EFs "nye metode", basert på rammeregulering med henvisning til europeisk standard, innvirker allerede i dag på norske forskrifts- og tilsynsmyndigheters bruk av standarder. Norges Standardiseringsforbund (NSF) og tilknyttede fagorganer er medlemmer av de respektive europeiske standardiseringsorganene. Når en europeisk standard blir vedtatt er NSF forpliktet til å trekke tilbake eventuelt avvikende norske standarder. I norsk forskriftsarbeid henviser myndighetene i økende grad til standarder som en måte å oppfylle sikkerhetskravene i forskriftene på.

Forbruker-, miljøvern- og arbeidsvilkår har i Norge, mer enn i de fleste andre land, vært gjenstand for offentlig styring og regulering. Videre har berørte parter, ikke minst i arbeidslivet, hatt betydelig innflytelse i utforming og forvaltning av offentlig politikk. Den utvikling som nå finner sted i Europa reiser spørsmål om muligheten for å opprettholde de beslutningsstrukturer og prosedyrer som er etablert i Norge. I tillegg setter standardiseringsarbeidet spørsmålstegn ved norske myndigheters mulighet til å sikre og videreutvikle et høyt nivå for produktsikkerhet, helse og miljø.

I dag kan norske myndigheter i prinsippet fastsette eget beskyttelsesnivå og velge egne reguleringsformer, lover og forskrifter. Vi er ikke juridisk forpliktet til å godkjenne varer produsert i henhold til europeisk standard på et norsk marked. Vi er heller ikke forpliktet til å bruke prinsippet om "henvisning til standard" i våre forskrifter. Dette innebærer valgfrihet i forbindelse med tilpasning til EFs direktiver og de standarder som utarbeides. Gjennom internasjonale avtaler og målsetninger om norsk tilpasning til EFs indre marked foreligger det imidlertid et sterkt press på norske myndigheter for å godta de standardene som utarbeides.

Ved en eventuell EØS-avtale mellom EF og EFTA vil Norge kunne bli juridisk forpliktet til å godta CE-merkede varer på et norsk marked. Vi vil dermed kunne bli juridisk forpliktet til å godta EFs harmonisering og standardisering av regelverk som reguleringsmetode for norsk produktsikkerhet. Med andre ord: Vi vil kunne bli forpliktet til å godta standarder utarbeidet i CEN, CENELEC og ETSI, på basis av EFs sikkerhetskrav, som en måte å oppfylle sikkerhetskrav til produkter på.

Muligheten til å opprettholde norsk regelverk på saksområder hvor EFs regler ligger på et lavere beskyttelsesnivå, må spesifiseres i en EØS-avtale.

Denne rapporten retter søkelys mot følgende hovedproblemstillinger:

- hvordan berøres norske myndigheter og interessegrupper av det europeiske standardiseringsarbeidet i dag

- hvilken mulighet har norske aktører for demokratisk innflytelse i standardiseringsarbeidet

- hvilke forutsetninger må være tilstede for å styrke norsk deltakelse og påvirkning i framtiden.

Utviklingen i EF innebærer at reguleringsmyndighet for produktsikkerhet forskyves til europeiske organer, regelutforming, spesifisering og kontroll til private organisasjoner. Sammenliknet med det norske systemet, basert på regulert adgang av berørte interesser i beslutningsprosessene vil deltakelse bli mer preget av frivillighet, egenaktivisering og konkurranse mellom interessegrupper med ulike ressurser.

Når rammebetingelsene for nasjonal myndighetsutøvelse endres, endres også betingelsene for interesseorganisering og deltakelse. Nasjonalt har myndighetenes rolle vært knyttet til regulering og organisasjonenes rolle til påvirkning. I utformingen av et felles europeisk regelverk kan det oppstå nye konstellasjoner og konfliktlinjer både mellom ulike interesseorganisasjoner og mellom organiserte interessegrupper og offentlige myndigheter. Dette kan også gjelde forholdet mellom partene i arbeidslivet, mellom forbrukere og produsenter og mellom ulike kapital- og produsentinteresser.

Det finnes ulike oppfatninger om hvorvidt EFs indre marked vil medføre sosial dumping eller tvert om kan medføre muligheter for sosiale løft og standardheving. Hvilket nivå europeisk harmonisering og standardisering av regelverk vil legges på er gjenstand for drakamp. Mest sannsynlig er det at vi får en rekke forskjellige nivåer - alt etter hvilke sektorer det gjelder og styrkeforholdet mellom de berørte parter innen hver sektor. For å styrke norsk arbeidslivs konkurranseevne vil det trolig være i norsk interesse at standardene legges på et høyest mulig nivå. Også ivaretakelse av forbrukersikkerhet og miljø tilsier at det er viktig for norske interesser å delta i de europeiske standardiseringsorganisasjonene og påvirke arbeidet som finner sted der.

Tilpasningen til EFs nye metode for regulering av produktsikkerhet, helse og miljø reiser viktige prinsipielle spørsmål både av politisk, lovgivningsteknisk og forvaltningsrettslig karakter, og når det gjelder maktforhold og fordeling av innflytelse mellom ulike interessegrupper.

Standardiseringsarbeidet har tradisjonelt vært dominert av næringslivet og de store landene i Europa: Frankrike, Tyskland og Storbrittania. Virksomheten er imidlertid åpent og frivillig organisert: De som ønsker deltakelse har full mulighet til det. De norske standardiseringsorganene tar hånd om all påmelding til arbeid i tekniske komiteer i CEN, CENELEC og ETSI. Det er i disse tekniske komiteene og arbeidsgruppene at premissene for standarder legges. Norske bedrifter, interesseorganisasjoner og myndigheter kan, via NSF og fagorganer, melde sin interesse for deltakelse i de europeiske komiteene. NSF og fagorganer registrerer nasjonale kommentarer, samordner synspunkter og tar hånd om stemmegivning i det europeiske arbeidet.

Denne rapporten fokuserer representasjon av norske sikkerhet-, helse- og miljøinteresser i det europeiske arbeidet. Vi konsentrerer oss om myndighetenes deltakelse og mulighet for påvirkning. Fagbevegelsens deltakelse i standardiseringsarbeidet står som illustrasjon på en del av de utfordringer norske interesseorganisasjoner står overfor.

Både myndighetene og interesseorganisasjonene kan i dag bygge sin deltakelse på en tosidig strategi. Man kan forsøke å påvirke sikkerhetskravene i EFs rammedirektiver gjennom deltakelse i komiteer og ekspertdrøftinger under EFTA. I tillegg kan norske interessenter delta direkte i utformingen av standarder i tekniske komiteer og arbeidsgrupper i CEN, CENELEC og ETSI.

Både myndighetene og interesseorganisasjonene aktiviserer seg i forhold til standardiseringsarbeidet, men manglende ressurser er et hinder for deltakelse og innflytelse. Standardiseringsarbeidet er kostbart og krever både økonomiske ressurser og spesialkunnskaper. Dette er viktig for å kunne følge arbeidet og identifisere hvordan egne interesser berøres. Språkferdigheter, teknisk kompetanse og forhandlingsegenskaper er nødvendige forutsetninger for at deltakerne skal kunne påvirke arbeidet i de europeiske standardiseringsorganisasjonene.

Innflytelse er ikke bare et spørsmål om ressurser, men også om organisering, samordning og alliansebygging. Samtidig er både myndighetene og interesseorganisasjonene i en situasjon der det foreløpig er uklart hvilken strategi som vil være mest fordelaktig når det gjelder organisering og samordning. Bør arbeidstaker-, forbruker- og miljøverninteresser satse på alliansebygging innenfor egne sektorer på nordisk og/eller europeisk nivå? Eller bør en satse på et bredere fellesskap av alle disse interessegruppene på nasjonalt, nordisk og/eller europeisk nivå?

Når det gjelder direkte innflytelse i forhold til det europeiske standardiseringsarbeidet har både myndighetene og interesseorganisasjoner gode erfaringer med nordisk samarbeid. Arbeidet i CEN og CENELEC foregår på basis av nasjonale delegasjoner. Mellom de nordiske delegasjonene foregår det ofte en utstrakt uformell samordning før møter i tekniske komiteer og arbeidsgrupper. Avstemningsreglene innebærer også at de nordiske land sammen har en mulighet for å blokkere vedtak dersom man mener at nordiske krav til ivaretakelse av sikkerhet, helse og miljø ikke tilfredsstilles i utkast til en standard. Hvis de nordiske landenes krav til forbrukersikkerhet, arbeidsmiljø og ytre miljø skal kunne ivaretas i de europeiske standardene forutsettes det at disse synspunktene får gjennomslag og prioritet i de nasjonale delegasjonene, eventuelt på bekostning av motstridende handels- og næringslivsinteresser.

Det er NSF og fagorganene som har ansvar for samordning av interesser i de nasjonale delegasjonene. Dette er nøytrale, private organer som ikke skal ivareta partsinteresser, men koordinere, avveie og megle der det måtte oppstå motstridende interesser.

Hvilke garantier har myndighetene for at helse, sikkerhet og miljøinteresser vil bli tilstrekkelig ivaretatt? Muligheten for offentlig påvirkning av standardiseringsorganisasjonenes prioriteringer er tilstede gjennom representasjon i styrende organer og delfinansiering av deres arbeid. Målsetningene som skal ivaretas gjennom denne offentlige finansieringen er imidlertid uklare. I den grad målsetningene er skissert fra myndighetenes side er de omfattende og skal ivareta tildels motstridende interesser. Politiske retningslinjer for hvilke interesser som skal ivaretas, prioritering av delmål og arbeidsområder etterlyses etterhvert fra flere hold.