Som du sår skal du høste

Fafo-rapport 192

Sammendrag

Kapittel 1 Innledning

De offentlige tjenestepensjonsordningene er både omfattende og toneangivende. I generasjoner har disse pensjonsordningene, som omfatter alle offentlig ansatte, satt standarder for pensjonsrettigheter i hele det norske arbeidsmarkedet. Vi ønsker å undersøke nærmere hvordan de offentlige ordningene fungerer, gjennom å stille følgende spørsmål:

* Hva mottar ulike grupper av offentlig ansatte i pensjonsytelser, og hva koster dette?

* Er de offentlige tjenestepensjonene tilpasset kvinnenes yrkeskarrierer?

* Hvordan er inntekts- og formuesforholdene til pensjonister med bakgrunn i offentlig sektor?

* Hva kjennetegner befolkningens kunnskaper om og holdninger til tjenestepensjonsordninger?

Debatten om de offentlige tjenestepensjonsordningene har blant annet dreid seg om hvorvidt ordningene er å betrakte som et sosialpolitisk tiltak, eller som et lønnsgode. Rapporten tar ikke sikte på å avklare dette spørsmålet, men vil drøfte ulike forhold som har betydning for hvordan ordningene betraktes. I innledningskapitlet gis en kort historisk oversikt over utviklingen av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det påpekes at mens tjenestepensjonsordningene med rimelighet kunne kalles sosialpolitiske tiltak da de ble opprettet, har de i dag mer form av et lønnsgode. Dette på grunn av almene pensjonsordningen som ble innført ved opprettingen av folketrygden i 1967.

Kapittel 2 Medlemmer i de offentlige
tjenestepensjonsordningene

De offentlige tjenestepensjonsordningene skal i prinsippet omfatte alle offentlig ansatte. På grunn av regelverkets utforming utelukkes imidlertid en del arbeidstakere fra ordningene. Det finnes ikke statistikk som gjør det mulig å fastslå nøyaktig hvor mange dette er, men det er grunn til å anta at kvinner rammes i noe større grad enn menn. Kvinner har oftere en yrkestilknytning som gjør at de faller utenfor ordningene (avbrudd i yrkeskarrieren og kort deltidsarbeid).

Mannlige pensjonister mottar i gjennomsnitt høyere pensjonsytelser fra offentlige tjenestepensjonsordninger enn hva kvinnelige pensjonister gjør. Dette henger sammen med at kvinner har kortere opptjeningstid enn menn, og med at de oftere har jobbet deltid. På sikt er det ventet at forskjeller i pensjonsnivå som kan forklares med ulik opptjeningstid, vil utjevnes.

Det er for øvrig verdt å merke seg at de nye kvinnelige pensjonistene i SPK i 1994 hadde en relativt høy deltidsprosent (84). Dette kan dels forklares med at de kvinnene som ble pensjonert i 1994, har vært i arbeid så lenge at mesteparten av yrkeskarrieren deres falt i en periode da heltidsarbeid for kvinner var uvanlig. I tillegg må det tas i betraktning at deltidsarbeid for store kvinnegrupper er et livsfasefenomen, slik at den samlede deltidsprosenten dermed kan bli ganske høy.

Regelverkene i de to offentlige tjenestepensjonsordningene er i hovedtrekk like. På mange områder er regelverkene i de offentlige ordningene gunstigere for arbeidstakerne enn i de private, men det er viktig å være klar over at det ikke finnes én typisk privat tjenestepensjonsordning. Det finnes heller ikke studier som sammenlikner offentlige og eksisterende private tjenestepensjons ordninger langs alle relevante dimensjoner. Vi vet derfor ikke hvor mange arbeidstakere i privat sektor som er dekket av tjenestepensjonsordninger som er gunstigere enn de offentlige ordningene.

Kapittel 3 Konstruering av typeeksempler

For å studere kvaliteten på de offentlige tjenestepensjonene, er vi for det første interessert i å sammenlikne forventede pensjonsytelser til ulike grupper av arbeidstakere. For det andre ønsker vi å finne ut hvilken betydning de offentlige tjenestepensjonene har for lønnskompensasjonen til ulike grupper av pensjonister målt, i forhold til den kompensasjonen de ville ha fått dersom de bare hadde hatt folketrygdpensjon. For det tredje vil vi beregne hva de offentlige pensjonene "er verd". Det er umulig å foreta slike sammenlikninger for alle ansatte i offentlig sektor, eller for alle yrkesgrupper, eller for alle mulige kombinasjoner av opptjeningstid, lønnsnivå og arbeidstid. Med utgangspunkt i det vi vet om medlemmene i de offentlige pensjonskassene og om menns og kvinners respektive yrkesforløp, har vi konstruert to sett typeeksempler som danner grunnlag for pensjonsberegningene i rapporten. Typeeksemplene er representative for både medlemmene og pensjonistene i offentlige tjenestepensjonsordninger.

Kapittel 4 Menn og tjenestepensjoner

De offentlige tjenestepensjonsordningene bidrar til å heve pensjonsnivået til offentlig ansatte betraktelig. Den totale lønnskompensasjonen synker med økende lønnsnivå.

Tjenestepensjonsordningene har større betydning for høytlønte enn for lavtlønte. Etter at knekkpunktet i folketrygden ble senket fra 8 til 6G bidrar tjenestepensjonsordningene til delvis å motvirke den utjevningen som folketrygdens knekkpunkt medfører. Den sosiale profilen er noe svakere i de offentlige tjenestepensjonsordningene enn i folketrygden. Den vil for øvrig være enda svakere i de private ordningene, siden de fleste av disse ikke opererer med knekkpunkt.

Siden de offentlige tjenestepensjonsordningene er bruttoordninger, har ikke endringene i folketrygdens regelverk fra 1.1.1992 negative konsekvenser for pensjonsnivået til de offentlig ansatte. Mangelfull opptjening i folketrygden reduserer heller ikke pensjonsnivået, dersom de offentlig ansatte har full opptjening i SPK/KLP. Verdien av de offentlige tjenestepensjonsordningene er derfor større for personer som ikke har full opptjening i folketrygden, enn for personer som har dette.

Uførepensjonering har generelt ikke negative konsekvenser for alderspensjonsnivået til offentlig ansatte, siden det framskrives som om man hadde fortsatt å arbeide.

Kapittel 5 Kvinner og tjenestepensjoner

Pensjonsgapet mellom kvinner og menn trekkes ofte fram i pensjonsdebatten. Kvinner har lavere pensjonsutbetalinger enn menn både i folketrygd og i tjenestepensjonsordninger. Dette henger sammen med at kvinner i gjennomsnitt har færre år med pensjonsopptjening, flere år med deltid og lavere inntekter enn menn.

I 1992 ble det innført en ordning med som gjorde det mulig å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden under omsorgspermisjoner. Intensjonen var å heve pensjonsnivået til kvinner. Våre beregninger viser at omsorgspoengene vil virke etter hensikten. Kvinner som nå har lange perioder med ulønnet omsorgsarbeid, vil komme langt bedre ut enn tidligere kvinnegenerasjoner med samme yrkesmønster. Reformen bidrar til å utjevne forskjeller i pensjonsnivå mellom personer med ulike arbeidsmønstre.

Deltidsarbeid gir reduserte pensjonsrettigheter i folketrygd så vel som i tjenestepensjonsordning. Hvilken betydning dette har for kvinners mulighet til å opprettholde tilvant levestandard ved oppnådd pensjonsalder, avhenger blant annet av om deltidsarbeidet ble utført tidlig eller sent i yrkeskarrieren. Dersom kvinnen arbeider heltid ved pensjoneringstidspunktet, og har en levestandard som står i forhold til denne inntekten vil dette gi mindre problemer enn om hun arbeidet deltid for 10-20 år siden og siden har hatt en levestandard basert på inntekt fra heltidsarbeid. Det er alvorlig dersom kvinner ikke vet hvordan deltidsarbeid slår ut på pensjonen.

Tjenestepensjoner bidrar til å heve kvinners pensjonsnivå, som tilfellet var for menn. Tjenestepensjonenes betydning øker med lønnsnivået, og hvis opptjeningstiden i folketrygden er redusert.

Folketrygdens mål er å gi en rimelig standardsikring til yrkesaktive innenfor et system med en inntektsutjevnende profil. I tjenestepensjonsordningene er hensikten i større grad å sørge for at pensjonsnivået samsvarer med inntekten som yrkesaktiv. Et spørsmål som må avklares, er i hvilken grad tjenestepensjonsordningene skal medvirke til å utjevne pensjonsforskjeller mellom kvinner og menn. Tjenestepensjoner har en dobbeltfunksjon, som lønn og som sosial ordning. Dersom man velger å betrakte dem som en sosial ordning, er det rimelig å forvente at de skal bidra til å utjevne forskjeller i inntekt. Hvis man derimot ser dem som en form for avlønning, vil det være lettere å akseptere at de - innenfor visse grenser - reproduserer ulikheter skapt i arbeidslivet.

Kapittel 6 Noen særskilte pensjonsberegninger

Reguleringen av folketrygdens grunnbeløp (G) virker inn på det totale pensjonsnivået, og på tjenestepensjonenes betydning. Jo mer G underreguleres, jo mindre blir pensjonen verd i forhold til lønnen. Samtidig vil tjenestepensjonen utgjøre en stadig større andel av den totale pensjonen jo mer G underreguleres. Dersom G fortsatt underreguleres i forhold til reallønnsveksten, vil vi på lang sikt kunne få en situasjon der alle mottar en minstepensjon fra folketrygden. Jo nærmere vi kommer en slik situasjon, jo større betydning vil tjenestepensjonene få.

Når lønnsnivået overstiger knekkpunktet i folketrygden (6G), får tjenestepensjonsordningen mer å si. Fordi tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor opererer med et høyere knekkpunkt (8G) bidrar de til å motvirke utjevningen i folketrygden. Bare et fåtall av de private tjenestepensjonsordningene har knekkpunkt, og dette medfører at høytlønte i privat sektor får bedre pensjoner enn høytlønte i stat og kommune.

De offentlige ordningene har stor verdi for ansatte med særaldersgrenser. Ved full opptjening mottar disse arbeidstakerne full lønnskompensasjon på 66 prosent fra første dag som pensjonist, selv om de ikke mottar pensjon fra folketrygden. Disse pensjonistene får dermed langt mer igjen fra de offentlige ordningene enn hva andre pensjonister gjør. De får i flere år hele pensjonen fra pensjonskassen, de får pensjonsutbetaling i flere år enn andre pensjonister og fordi de har færre år med arbeidsinntekt, har de betalt mindre i pensjonsinnskudd.

Kapittel 7 Tjenestepensjonenes verdi

Tjenestepensjonsordningene vil ha ulik verdi for personer med ulik tilknytning til arbeidslivet. Premien til en tjenestepensjonsordning kan oppfattes som indirekte lønn, og denne varierer med lønnsnivå og med ansettelsesalder og pensjonsalder.

Statlige, kommunale og private tjenestepensjonsordninger finansieres på noe ulike måter. SPK finansieres delvis med en medlemspremie fra de ansatte og delvis med en årlig bevilgning over statsbudsjettet. Unntak fra dette er enkelte virksomheter som får sine premier aktuarielt beregnet og avsatt i fond. KLP er i motsetning til SPK fondsbasert. Også her betaler arbeidsgiver to prosent av lønnen i pensjonspremie. De private tjenestepensjonsordningene finansieres som regel ved fondsoppbygging. Arbeidsgiver - og unntaksvis arbeidstaker - betaler en årlig premie som settes av i et fond.

I likhet med pensjonsnivået bestemmes pensjonspremien av flere, for eksempel hvor mange og hva slags pensjonsytelser premien er ment å dekke, alder ved ansettelse, pensjonsalder, dødelighets- og uførerisiko hos den ansatte, G-regulering, lønnsregulering, diskonteringsrente og administrative kostnader.

Ved lik lønn, alder og opptjening er det noe dyrere å finansiere pensjonsytelsen til kvinner enn til menn. Dette skyldes forskjellige prognoser for døds- og uførhetsrisiko. Kvinner lever lenger enn menn, samtidig som de noe oftere blir uføre. Dermed vil de sannsynligvis motta pensjon i flere år enn menn, og de blir dermed dyrere å forsikre. Dette nyanserer i en viss grad utsagnet om at kvinner får mindre igjen i pensjonsordninger enn menn.

Det er både absolutt og relativt sett dyrere å finansiere pensjonen til en høytlønnet enn til en lavtlønnet. Siden arbeidstakers bidrag aldri overstiger to prosent, er det arbeidsgiver som dekker denne relative økningen i premien.

Kostnadene ved å finansiere en framtidig pensjonsytelse, øker med arbeidstakerens alder ved ansettelsen. Jo færre år en arbeidstaker er medlem av en tjenestepensjonsordning før han eller hun får rett til pensjon, jo dyrere blir denne pensjonen for arbeidsgiveren.

Etter at nye regler har innført omsorgspoeng i folketrygden og åpnet for å regne med permisjonstid i tjenestepensjonsordningen, kan man opparbeide seg permisjonsrettigheter uten å være i lønnet arbeid. Det er dyrere for tjenestepensjonsordningen å finansiere framtidige pensjonsytelser i tilfeller der deler av opptjeningen er basert på medregnet permisjonstid. For statens del betyr dette at permisjonstid regnes som pensjonsgivende, selv om arbeidstaker ikke betaler de to prosentene i pensjonspremie. I KLP er det en forutsetning at arbeidstakeren betaler både sin egen og arbeidsgiverens del av premien, for at permisjonstiden skal gjelde som pensjonsgivende.

Tjenestepensjonsordninger har stor verdi for personer som går av ved særaldersgrenser. Den indirekte avlønningen som arbeidsgivers el av premien utgjør, øker kraftig med synkende særaldersgrense.

Sett fra arbeidstakers synspunkt kunne premien i en offentlig tjenestepensjonsordning alternativt bli utbetalt som direkte lønn, som så kunne benyttes på fire måter: 1) til umiddelbart forbruk, 2) til å spare til alderdommen, 3) til å skaffe seg en pensjonsforsikring i en privat tjenestepensjonsordning, eller 4) til å skaffe seg en individuell pensjonsforsikring. Vi finner ikke gode argumenter for at det ville lønne seg for arbeidstaker å plassere pengene på høyrentekonto, bli medlem i en privat tjenestepensjonsordning, eller tegne en individuell livsforsikring, framfor å forbli medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning. Hvorvidt man vil prioritere forbruk i dag framfor å kunne forbruke mer i pensjonsalderen, er et spørsmål om individuelle preferanser.

Kapittel 8 Pensjonistenes inntekts- og formueforhold

Sammenliknet med gjennomsnittet i folketrygden har pensjonister som er tilknyttet de to offentlige tjenestepensjonsordningene, betydelig høyere inntekter. Det gjennomsnittlige inntektsnivået blant folketrygdpensjonistene trekkes ned fordi en stor del av disse ikke er medlemmer av en tjenestepensjonsordning.

Etterlattepensjonistene i SPK/KLP har lavere inntekter enn de andre pensjonistgruppene, og de har også lavere inntekter enn gjennomsnittet blant etterlattepensjonister i folketrygden. Dette skyldes at etterlatte etter offentlig ansatte mottar etterlattepensjon etter at de selv har blitt pensjonert. Dersom vi konsentrerer oss om pensjonister under 67 år, ser vi at det motsatte er tilfelle. Nå får vi tak i de pensjonistene som selv er i arbeid, og blant pensjonistene i denne aldersgruppen er det etterlattepensjonistene i SPK og KLP som har de høyeste inntektene.

Den gjennomsnittlige formuen til pensjonistene i SPK/KLP er høyere enn formuen til folketrygdpensjonistene.

Pensjonistene i SPK har i gjennomsnitt høyere inntekter og formue enn pensjonistene i KLP. Den viktigste årsaken dette er trolig ulik kjønnsfordeling i stat og kommune.

Mannlige pensjonister har høyere inntekter og formuer enn kvinnelige pensjonister. Dette gjelder i folketrygden så vel som i de to offentlige tjenestepensjonsordningene.

1.10.76 ble det innført en endring i regelverket for offentlige etterlattepensjoner. Etterlatte etter arbeidstakere som ble ansatt i stat/kommune før denne datoen, mottar etterlattepensjon uavhengig av egen pensjon eller inntekt. Hvis ansettelsen fant sted etter denne datoen, blir etterlattepensjonen regulert etter øvrig pensjon/inntekt. Konsekvensen av dette er at den etterlatte må ha svært lav pensjon eller inntekt for å kunne motta etterlattepensjon. Etter hvert som stadig flere kvinner tjener opp egen tilleggs- og tjenestepensjon, vil etterlattepensjonens betydning avta.

I de private tjenestepensjonsordningene utbetales etterlattepensjonen som en fast prosentsats av avdødes pensjon (som regel 50 til 60 prosent), uten å avkortes mot den etterlattes pensjon eller inntekt; altså samme praksis som i offentlig sektor før regelverket ble endret. Dette bidrar til å nyansere diskusjonen om hvilke tjenestepensjonsordninger som er "best". For etterlatte som selv har en rimelig høy inntekt, kan en privat tjenestepensjonsordning gi bedre ytelse enn en offentlig.

De offentlige etterlattepensjonene samordnes med de etterlattes egne tjenestepensjoner i offentlig sektor, men ikke med tjenestepensjoner i privat sektor. For en person med egen privat tjenestepensjon vil en eventuell offentlig etterlattepensjon toppe denne. Dette er også et eksempel på hvordan private tjenestepensjonister kan komme bedre ut - i betydningen motta høyere total pensjon - enn offentlige pensjonister.

Kapittel 9 Arbeidstakernes syn på tjenestepensjoner

Arbeidstakere har liten kunnskap om hva tjenestepensjonene er verd. Til tross for at tjenestepensjonene utgjør en viktig del av den indirekte avlønningen deres, er det svært få som tør å anslå verdien av den. De som prøver, har en gjennomgående tendens til å legge anslaget for lavt. Dette betyr at arbeidstakerne undervurderer verdien av sine tjenestepensjonsordninger.

Offentlig ansatte vet mindre enn privat ansatte om tjenestepensjonsordninger. Dette gjelder både evnen til å anslå verdien av egen pensjonsordning, og vurderingen av sin egen kjennskap til denne. Kommunalt ansatte kommer særlig dårlig ut. Kunnskapsnivået er bekymringsfullt lavt når vi tar i betraktning at disse ordningene utgjør en viktig del av den totale avlønningen, og at kunnskapen om dem er avgjørende for å kunne planlegge økonomien i alderdommen.

Tidligere undersøkelser har vist at et flertall blant både offentlig og privat ansatte mener at arbeidsmarkedspensjonene i privat sektor er like gode som eller bedre enn ordningene i offentlig sektor. Vår undersøkelse bekrefter dette inntrykket, men det er flere som er usikre på hvilke ordninger som er best. Med andre ord er det en viss bevegelse bort fra synet på private ordninger som bedre.

Kontroll over pensjonsordninger er et stridsspørsmål i Norge som i andre land. I privat sektor er det som hovedregel arbeidsgiver som er den formelle kontraktpartner i pensjonsspørsmål, i offentlig sektor er pensjonsrettighetene sikret ved både lov og avtale. Om lag en tredel av norske arbeidstakere er ikke sikre på hvem som "bestemmer" i tjenestepensjonsspørsmål. Offentlig ansatte undervurderer organisasjonenes betydning.

Selv om mange arbeidstakere mener at arbeidsgiver alene bestemmer i pensjonsspørsmål, er det svært få som mener at det burde være slik. Ønsket om at fagforeningene skal være med og bestemme, er sterkest i offentlig sektor. Åtte prosent ønsker å legge beslutningene til Stortinget, noe som kan tyde på at tjenestepensjoner ikke bare oppfattes som et spørsmål om lønn, men også om sosialpolitikk. Generelt sett ønsker norske arbeidstakere mer kontroll over tjenestepensjonsordningene.

På spørsmål om hva som bør være fagbevegelsens overordnede strategi ved reduksjoner i folketrygden, ønsker knapt halvparten av alle arbeidstakere at fagbevegelsen skal arbeide for å forbedre folketrygden. Om lag en av fem ønsker en aktiv forhandlingslinje fra fagbevegelsens side for å styrke rettighetene i folketrygden. Offentlig ansatte er sterkere nasjonalt og sentralt orientert i sin pensjonsstrategi enn hva privat ansatte er.

Kvinner er mer positive enn menn til en politisk løsning gjennom folketrygden. Likeledes er LO-organiserte mer positive til en slik løsning enn hva andre fagorganiserte er.

Kapittel 10 Avsluttende kommentarer

Det pågår en debatt om utformingen pensjonssystemet, og på flere områder kan tjenestepensjonsordningene sies å være under press. Det er fremmet flere forslag til endringer av både offentlige og private ordninger, blant annet i Velferdsmeldingen.

For å styrke arbeidslinjen, blir det vurdert å endre alle eller noen særaldersgrenser, og å endre 85-årsregelen. Samtidig som dette kan medføre at flere blir værende lenger i jobb, kan det også redusere fleksibiliteten til både arbeidstaker og arbeidsgiver.

Det er fremmet krav om at de private tjenestepensjonsordningene skal ha 40 års opptjening som grense for full pensjonsytelse. En slik endring vil ha negative konsekvenser for personer uten full opptjening i folketrygden, noe som er tilfelle for langt flere kvinner enn menn. Det vil også bidra til å øke forskjellene mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger ytterligere.

Regjeringen har videre foreslått om at all permisjonstid som kommer inn under reglene for omsorgspoeng i folketrygden, skal regnes som pensjonsgivende også i de private tjenestepensjonsordningene. Dette kan umiddelbart se ut til å bedre kvinners pensjonsrettigheter. Man må imidlertid vurdere om en slik reform vil gjøre det vanskeligere for kvinner å bli ansatt hos enkelte arbeidsgivere, fordi det kan bli dyrt å finansiere en slik ordning. Man må også vurdere om en slik fordyrende reform kan påvirke arbeidsgivere til heller å opprette tjenestepensjonsordninger utenfor skatteloven, med de konsekvensene dette kan ha for svake grupper på arbeidsmarkedet. Endelig er dette også et eksempel på at forskjellene mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger vil øke. Det er ikke like omfattende krav til å medregne permisjonstid i statlig sektor, og spesielt ikke i kommunal sektor.

De kjønnsforskjellene i pensjonsnivå som skyldes ulikheter i opptjeningstid, er ventet å forsvinne på sikt. Beregninger viser at menn og kvinner fra kull født midt i 1960-årene og utover, vil få den samme gjennomsnittlige opptjeningen i folketrygden, og at de også skulle ha mulighet til samme opptjening i tjenestepensjonsordninger. Behovet for justeringer for å bedre kvinners pensjonssituasjon, er derfor trolig av forbigående karakter.

Pensjonssystemenes utforming har betydning for fleksibiliteten og mobiliteten på arbeidsmarkedet. Det forslagene til endringer som er fremmet i Velferdsmeldingen kan bidra både til å øke og til å redusere fleksibiliteten og mobiliteten. Jo likere de offentlige og de private ordningene er, jo lettere vil det være for arbeidstakere å skifte jobb. Flere av forslagene vil bidra til å gjøre de offentlige og de private ordningene mer ulike.

At pensjonssystemene kan hemme fleksibiliteten, er ofte mer synlig for pensjonsekspertene enn for den jevne arbeidstakeren. Med mer kunnskap blant arbeidstakerne ville kanskje til og med bevegelsene på arbeidsmarkedet reduseres. For å hindre at arbeidstakere tar pensjonsmessig ukloke beslutninger i forbindelse med jobbskifter, er det imidlertid viktig at regelverkene i de ulike ordningene er så enkle og så like som mulig.

Kunnskapsmangel er et generelt problem i pensjonssammenheng. Uten tilstrekkelig kunnskap om sine sosiale rettigheter, er det vanskelig for arbeidstakerne å planlegge langsiktig og strategisk. Når de ikke kjenner verdien av sin egen pensjonsordning, mister både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden et viktig forhandlingskort. Siden tjenestepensjonsordningene trolig vil få større og større betydning i årene som kommer, er det svært viktig å øke kunnskapen om disse ordningene.