Hovedfunn: Midlertidige ansettelser i norsk arbeidsliv

Fafo-rapport 198

Kapittel 1 Hovedfunn

Fafo har på oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet gjennomført en undersøkelse av midlertidige ansettelser i norsk arbeidsliv. Undersøkelsen er en av de første som ikke bare dekker hele arbeidsmarkedet, men som også går nærmere inn på begrunnelsen for midlertidig ansettelse i forhold til arbeidsmiljøloven.

De viktigste problemstillingene for undersøkelsen er:

• Hvor stort er omfanget av midlertidige ansettelser?
• Hva er begrunnelsen for å bruke midlertidig tilsetting?
• Hva kjennetegner midlertidige ansettelsesforhold (lengde, omfanget av reengasjementer, ønske om fast ansettelse osv)?
• Hvem er de midlertidig ansatte og hvor jobber de?

Informasjon om disse forholdene er hentet inn gjennom en spørreundersøkelse blant norske lønnstakere. Størrelsen på utvalget (om lag 22 000 intervjuer, hvorav halvparten er lønnstakere) gjør det også mulig å foreta egne analyser av de midlertidig ansatte, og dermed både se på hvem de er og hva som kjennetegner deres ansettelsesforhold. Alle lønnstakerne i undersøkelsen fikk spørsmål om ansettelsesform, mens de midlertig ansatte fikk et sett spørsmål om hva som kjennetegner ansettelsesforholdet. Spørsmålene er formulert for i størst mulig grad å avdekke om og hvordan ansettelsesforholdet er begrunnet i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidig tilsetting. I tillegg stilles det spørsmål som gjør oss i stand til å si noe om hvordan midlertidige ansettelser fungerer i arbeidsmarkedet; hvor lange er engasjementene, hvor vanlig er det med flere midlertidige ansettelsesforhold hos samme arbeidsgiver og ønsker arbeidstakeren fast stilling? I forbindelse med dette prosjektet ble det også stilt spørsmål om utleie/innleie av arbeidskraft. Disse siste spørsmålene må i hovedsak oppfattes som et første forsøk på å fange opp denne typen arbeidsforhold gjennom spørreundersøkelsesmetoden, og resultatene presenteres i et eget tillegg i denne rapporten.

1.1 Omfanget av midlertidige ansettelser

Våren 1995 hadde i underkant av 14 prosent av lønnstakerne midlertidig ansettelse i sitt hovedarbeidsforhold. Dette tilsvarer om lag 250 000 lønnstakere av en lønnstakermasse på 1 840 000 personer. I tillegg vil en del av de som har to arbeidsforhold være midlertidig tilsatt i sitt biarbeidsforhold, men disse arbeidsforholdene er ikke inkludert i vår undersøkelse.

Tabell 1.1 Ansettelsesform. Vår 1995. N=11 122.

Selv om midlertidig ansatte oftere arbeider deltid enn fast ansatte, og selv om andelen med annen hovedbeskjeftigelse enn yrkesaktivitet (det vil si student/skoleelev, pensjonist, hjemmeværende osv) er høyere blant de midlertidig ansatte enn blant fast ansatte, er likevel inntrykket at gruppen midlertidige som helhet har en forholdsvis stabil tilknytning til arbeidslivet.

Endring over tid

Flere undersøkelser i perioden 1978_1993 har anslått andelen midlertidige til minst ti prosent. Undersøkelsene varierer både i spørsmålsformulering, og ikke minst når det gjelder hvem som fanges opp (populasjon). Noen av undersøkelsene er basert på utvalg trukket fra Arbeidstakerregisteret, hvor det er grunn til å tro at den mindre stabile arbeidskraften er underrepresentert (og hvor andelen midlertidige derfor undervurderes). Vi har forsøkt å gjøre en sammenlikning mellom undersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med dette prosjektet og Arbeids- og bedriftsundersøkelsen fra 1989. Selv om man må ta mange forbehold, er det ikke grunn til å tro at omfanget av midlertidige tilsettinger i den mer stabile delen av arbeidsstyrken har endret seg vesentlig i løpet av de siste seks årene. Når det gjelder gruppen med kortvarige ansettelsesforhold, har vi ikke datagrunnlag for å si noe om utviklingen over tid.

1.2 Begrunnelser for midlertidige ansettelser

En viktig problemstilling i dette prosjektet er å se nærmere på hvilke begrunnelser som brukes for midlertidige ansettelser. Dette gjøres gjennom å operasjonalisere arbeidsmiljølovens bestemmelser for når en midlertig ansettelse kan brukes. For å si noe om hvilke begrunnelser som ligger til grunn for midlertidige ansettelsesforhold, tar vi utgangspunkt i konkrete spørsmål vedrørende selve begrunnelsen for ansettelsesforholdet. Med basis i dette grupperer vi de midlertidig ansatte i henhold til de ulike unntaksbestemmelsene fra fast stilling som finnes i arbeidsmiljøloven. Dette betyr at vår klassifisering av ansettelsesbegrunnelse ikke nødvendigvis samsvarer med den ansettelsestypen som den ansatte selv ville oppgi.

Selv om hovedvekten legges på å klassifisere ansettelsesforhold ut fra arbeidsmiljøloven, spurte vi også de midlertidig ansatte hva de var ansatt som. Før vi presenterer fordelingen av de midlertidig ansatte på basis av vår operasjonalisering av arbeidsmiljøloven, viser vi ansettelsestype basert på egenklassifisering.

Tabell 1.2 Ansettelsestype (egenklassifisert). Prosent. N=1438.

En av tre midlertidig ansatte sier at de er ansatt som vikar. Andre store grupper er ekstrahjelper og de som sier at de er ansatt i et engasjement/på prosjekt.

En viktig problemstilling i denne rapporten er å se nærmere på hvilke begrunnelser som brukes for midlertidige ansettelser. Dette gjøres gjennom å operasjonalisere arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser for når en midlertidig ansettelse kan brukes. Grunnlaget for dette er et sett spørsmål som ble utformet nettopp med en slik operasjonalisering i tankene.

Tar vi utgangspunkt i arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser for når en fast stilling kan brukes, finner vi at de klareste bestemmelsene går på at midlertidige tilsettinger kan brukes i forbindelse med arbeidsmarkedstiltak, ved praksisarbeid og ved vikariater. Videre åpner loven for midlertidig ansettelse hvis «arbeidets karakter» tilsier det, det vil si ut fra arbeidsoppgavene de ansatte utfører eller det arbeidskraftbehovet de dekker. For arbeidskontrakter inngått etter 1.2.1995 gjelder det i tillegg at arbeidet må atskille seg fra det som ordinært utføres i bedriften.

Arbeidsmiljølovens bestemmelser på dette området har imidlertid et innslag av skjønn, som ikke kan nås ved den typen spørreundersøkelse som er anvendt her. For å ta hensyn til dette, opererer vi med en mild og en streng operasjonalisering av lovens bestemmelser vedrørende arbeidets karakter.1 Vi understreker også at denne undersøkelsen ikke må oppfattes som å gi noen juridisk vurdering av ansettelsesforhold. Manglende treff på våre indikatorer betyr ikke at ansettelsen er ulovlig, og ansettelser som faller inn under våre indikatorer behøver ikke være lovlige i forhold til loven.

Tabell 1.3 Indikatorer for ansettelsesbegrunnelse. Streng og mild operasjonalisering. Prosent. N=1438.

Den vanligste begrunnelsen for midlertidige tilsettinger er vikariater. En av tre midlertidig ansatte oppgir at de vikarierer for noen. Videre finner vi at til sammen elleve prosent av de midlertidig tilsatte enten er i praksisarbeid eller på arbeidsmarkedstiltak. Avhengig av om vi velger en streng eller mild operasjonalisering, varierer andelen midlertidige ansettelser som kan begrunnes på basis av arbeidets karakter mellom 15 og 26 prosent, hvorav flertallet oppgir at de er ansatt på grunn av svingninger i behovet for arbeidskraft. Det er få ansettelser som begrunnes på basis av vår indikator for «spesielle arbeidsoppgaver» _ særlig gjelder dette den strenge indikatoren som ikke bare forutsetter at arbeidsoppgavene skal skille seg vesentlig fra virksomhetens vanlige arbeid, men at heller ingen som utfører de samme arbeidsoppgavene skal være fast ansatt.

Andelen midlertidig ansatte som ikke faller inn under noen av indikatorene for arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser, varierer fra 29 til 40 prosent av de midlertidig ansatte, avhengig av om man legger en mild eller streng operasjonalisering til grunn.

1 Noen midlertidig ansatte scorer på flere indikatorer. For å få en enhetlig klassifisering, har vi latt følgende prioritering gjelde (først nevnte overstyrer de påfølgende osv): 1. arbeidsmarkedstiltak, 2. praksisarbeid, 3. vikar, 4. arbeidets karakter/arbeidsmengde, 5. arbeidets karakter/spesielle arbeidsoppgaver.

1.3 Hvem er de midlertidig tilsatte og hvor arbeider de?

Sektor er ett av de kjennetegnene som gir sterkest utslag på omfanget av midlertidige ansettelser. Hvis vi deler arbeidsmarkedet inn i fire sektorer, får vi følgende fordeling:

Tabell 1.4 Andel og antall midlertidig ansatte etter sektor. N=11 122.

Andelen midlertidig ansatte er høy i offentlig sektor, og særlig innen kommunal sektor. Det er spesielt områdene undervisning/forskning og sosial tjenesteyting som skiller seg ut med mange midlertidig ansatte. Innen privat tjenesteyting finner man stor variasjon i andelen midlertidig ansatte. Hotell- og restaurantvirksomhet (22 prosent) og primærnæringene (25 prosent) har mange midlertidig ansatte, mens for eksempel industrivirksomhet har lav andel (åtte prosent). Når andelen midlertidig tilsatte er såpass høy i statlig virksomhet, kan det være grunn til å minne om at tjenestemannsloven har mer liberale bestemmelser for bruken av midlertidige ansettelser. Det har ikke vært mulig å ta hensyn til tjenestemannslovens avvikende bestemmelser om midlertidige ansettelser ved utarbeidelsen av spørreskjemaet.

Vi ser av tabell 1.5 at ikke bare er andelen midlertidig tilsatte lavest innen privat vareproduksjon, men denne sektoren har også klart lavest andel midlertidige ansettelsesforhold som ikke lar seg gruppere på basis av arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelser. Andelen som ikke scorer på noen av våre indikatorer, er høyest i statlig sektor og i privat tjenesteyting.

Ser vi på hvilke begrunnelser som ligger til grunn for midlertidige ansettelser i de ulike sektorene, finner vi at praksisstillinger/arbeidsmarkedstiltak og ansettelser basert på variasjoner i arbeidsmengde dominerer i privat vareproduksjon. I offentlig sektor, og særlig innen kommunal sektor (sosial tjenesteyting og velferdsarbeid) finner vi en høy andel vikariater. Halvparten av alle midlertidig ansatte i kommunal sektor er klassifisert som vikarer, noe som betyr at hver tiende kommunalt ansatte arbeidstaker er en midlertidig ansatt vikar. Selv om vikariatene vil være reelle i betydningen at det er noen som er fraværende, kan det stilles spørsmål ved om det fra virksomhetens side er nødvendig med en så omfattende vikariatansettelsespraksis.

Tabell 1.5 Ansettelsesbegrunnelse etter sektor (mild operasjonalisering av arbeidets karakter). Alle midlertidig ansatte. Prosent.

Midlertidige ansettelser er særlig vanlig blant yngre arbeidstakere. Blant lønnstakere under 30 år er 38 prosent midlertidig ansatt, Andelen midlertidige avtar med alder og stabiliserer seg først for gruppen over 45 år. Halvparten av alle midlertidig ansatte er under 30 år, mens bare én av fire lønnstakere totalt er i samme aldersgruppe. Kvinner har oftere midlertidig ansettelser enn menn, noe som henger sammen med at kvinner arbeider i sektorer og næringer hvor denne ansettelsesformen er mye i bruk. Midlertidige ansettelser er særlig vanlig blant dem som oppgir at de har en annen hovedbeskjeftigelse enn yrkesaktivitet, for eksempel studenter/skoleelever.

1.4 Hva kjennetegner ansettelsesforholdet?

I tillegg til omfanget av midlertidige ansettelser og ansettelsesbegrunnelse, ser vi også på andre kjennetegn ved de midlertidige ansettelsesforholdene, blant annet om de midlertidig ansatte har skiftlig kontrakt, hvor omfattende det midlertidige ansettelsesforholdet er, og om de midlertidig ansatte ønsker fast arbeid eller ikke.

Skriftlig kontrakt

Arbeidsmiljøloven krever at alle midlertidig ansatte skal ha skriftlig kontrakt. I vår undersøkelse oppga en av tre at de ikke hadde skriftlig kontrakt. Dette gjaldt særlig gruppen med kortvarige engasjementer, og de som ikke hadde noen fastsatt sluttdato for sitt ansettelsesforhold. Gruppen som arbeidet deltid (og særlig kort deltid) manglet oftest kontrakt. Skriftlig kontrakt synes dermed å være knyttet til mer stabile og langvarige arbeidsforhold.

Skriftlig kontrakt er vanligere i offentlig sektor enn i privat sektor, og vanligere i større bedrifter enn i mindre, uansett sektor.

Lengden på engasjementene, ansiennitet og ansettelseshistorie

En god del av de midlertidige ansettelsesforholdene inngås for forholdsvis korte perioder; mer enn halvparten har et engasjement som varer i under ett år, og bare ni prosent har et engasjement som varer i mer enn to år. Samtidig sier så mange som en av fem at det ikke er fastsatt noen sluttdato for arbeidsforholdet.

Siden det ikke er uvanlig med flere engasjementer hos samme arbeidsgiver, vil lengden på nåværende engasjement ikke si alt om hvor langvarige midlertidige ansettelsesforhold er. For å si noe om dette, ser vi på nåværende engasjement, ansiennitet og ansettelseshistorie under ett. Vi har klassifisert en av fire midlertidige ansettelsesforhold som kortvarige i betydningen at ansettelsesperioden er på seks måneder eller mindre, og at arbeidtakeren i tillegg har kort ansiennitet. Som den andre ytterligheten oppgir 18 prosent at de har vært sammenhengende ansatt hos sin nåværende arbeidsgiver i mer enn tre år. Ytterligere 24 prosent har vært ansatt i mindre enn tre år, men har enten hatt flere fortløpende engasjementer eller arbeider i engasjementer uten fastsatt sluttdato. Dette tyder på at en god del midlertidige tilsettingsforhold kan bli temmelig omfattende, enten i antall år eller i form av at samme person brukes i flere arbeidsforhold etter hverandre.

Ønske om fast ansettelse

Undersøkelsen viser at flertallet av de midlertidig ansatte ønsker fast ansettelse. Totalt oppgir 62 prosent at de ønsker fast ansettelse hos sin nåværende arbeidsgiver. Ser vi bare på de som oppgir at de har yrkesaktivitet som hovedbeskjeftigelse (altså når vi utelukker studenter/elever, hjemmeværende, pensjonister osv), øker andelen som ønsker fast stilling til 72 prosent. Ytterligere elleve prosent av de yrkesaktive oppgir at de ser seg om etter nytt arbeid, slik at andelen som verken ønsker fast stilling eller ny jobb blir 17 prosent blant de med yrkesaktivitet som hovedbeskjeftigelse.

Bare halvparten av alle som ønsker fast stilling har spurt arbeidsgiver om dette. En av fem blant alle midlertidig ansatte svarer ja på et spørsmål om de tror den midlertidige ansettelsen fungerer som en form for uformell prøvetid.

1.5 Undersøkelsesopplegg og metode

Undersøkelsen ble gjennomført som en tilleggsundersøkelse til Statistisk sentralbyrås arbeidkraftundersøkelse 2. kvartal 1995. Arbeidskraftundersøkelsen er ett av de beste redskapene for å studere denne typen arbeidsforhold. Undersøkelsen baserer seg på et tilfeldig utvalg i befolkningen, trukket på basis av Folkeregisteret. Dette gjør at
vi får inkludert de som har kort arbeidstid eller kortvarige arbeidsforhold, arbeidstakere og arbeidsforhold som ikke nødvendigvis fanges opp av undersøkelser basert på registre over arbeidstakere. I tillegg til våre spørsmål om midlertidige ansettelser har vi også tilgang til opplysninger om arbeidstid, arbeidsmarkedstilknytning samt bakgrunnsvariabler som kjønn, alder, utdanning og sivil status. Lønnstakerne i arbeidskraftundersøkelsen ble spurt om de hadde fast eller midlertidig (tidsavgrenset) ansettelse. Dette ble brukt som et filter for et sett spørsmål om begrunnelser for og egenskaper ved det midlertidige ansettelsesforholdet. Utvalget består av 11 122 lønnstakere, hvorav 1438 er midlertidig ansatte.

Metoden, en spørreundersøkelse blant lønnstakere, medfører begrensninger i forhold til hva vi kan uttale oss om. I noen grad gjelder dette ansettelsesform; for å kunne gi et korrekt svar på andelen midlertidig ansatte er vi avhengig av at arbeidstakeren selv kjenner til sin ansettelsesform. I utgangspunktet antar vi at de aller fleste kjenner til om de har fast stilling eller ikke, noe den lave andelen «vet ikke»-svar også tyder på.

Man kan også spørre om det er mulig å undersøke om en midlertidig ansettelse kan begrunnes i arbeidsmiljøloven gjennom en spørreundersøkelse. Vi har ingen ambisjoner om å gi noen juridisk holdbar klassifisering av midlertidige ansettelser i forhold til arbeidsmiljøloven (eller tjenestemannsloven). Det vi gjør er å utvikle og bruke et sett indikatorer som antyder om de begrunnelsene som nevnes i loven (og utdypes i kommentarene til denne) er til stede. Av hensyn til det betydelige omfanget av skjønn som ligger til grunn for bestemmelsene i arbeidsmiljølovens §58A, har vi også valgt å utvikle to sett av indikatorer _ ett strengt og ett mildt.

Manglende treff på våre indikatorer betyr ikke at ansettelsen er ulovlig, og ansettelser som faller inn under våre indikatorer behøver ikke være lovlige i forhold til loven. Vi vil likevel argumentere for at indikatorene kan bidra til en første vurdering av holdbarheten av ansettelsesform (fast versus midlertidig). Selv om manglende indikator ikke betyr at en ansettelse er ulovlig, så vil en høy andel midlertidige ansettelser uten score på noen av indikatorene innen en sektor eller næring bety at det kan være grunn til å se nærmere på praktisering av ansettelsesformer innen området. Mer kunnskap om hvilke typer begrunnelser som ligger til grunn for midlertidige ansettelser, kan også bidra til en diskusjon om hvordan arbeidsmiljøloven fungerer på dette området.