Kapittel 1 Innledning

1.1 Bakgrunnen for prosjektet

I andre halvpart av 1980-årene slet Oslo kommune med alvorlige økonomiske problemer: Både det tradisjonelle styringssystemet med formannskapsmodell og organiseringen av den kommunale tjenesteytingen ble satt under kraftig press. Den «vanstyrte hovedstaden» ble et begrep i media, og det vokste gradvis fram en enighet om at noe måtte gjøres. Fra 1. januar 1986 trådte et nytt politisk styringssystem i kraft. Den tradisjonelle norske kommunemodellen med formannskap og rådmenn ble erstattet av et parlamentarisk system, hvor en byregjering med byråder utgått fra flertallet i kommunestyret fikk ansvaret for den utøvende politikken.

Samtidig var sterke krefter i sving for å få til en bedre organisering og ikke minst økonomistyring av tjenesteytingen, særlig innen helse- og sosialsektoren. Stikkordet ble et desentralisert ansvar. Fire prøvebydeler var blitt opprettet allerede i 1985, og fra 1.1 1988 ble byen delt i 25 bydeler. Hver bydel ble gitt et selvstendig ansvar for å produsere og fordele en lang rekke kommunale velferdstjenester til sin befolkning.

For å gi dette lokale ansvaret et reelt innhold, ble det nødvendig å utvikle et system for utmåling av de budsjettrammene hver enkelt bydel skulle ha til sin rådighet. Som en direkte følge av byrådets vedtak (21.1.87) om å desentralisere helse- og sosialtjensten, ble det opprettet et bydelsprosjekt, med et eget delprosjekt for budsjett og regnskap. Det lå allerede da klare føringer på hvordan budsjetteringssystemet skulle se ut. I desentraliseringsvedtaket het det at det skulle utformes en rammebudsjetteringsteknikk, og at bydelsutvalgene skulle få et selvstendig budsjett- og regnskapsansvar. Fordelingen av midler til bydelene skjedde til å begynne med utfra den faktiske ressursbruken i bydelene på gjennomføringstidspunktet, men i Finansdirektørens høringsdokument av august 1986 ble det påpekt et behov for å utvikle objektive kriterier for fordeling av budsjettmidlene, slik at en gradvis «får til en mer rettferdig fordeling av ressursene til de ulike bydeler enn vi har i dag».

Prinsippene om rammebudsjettering og bruk av objektive kriterier på behovsomfanget i bydelene var altså fastlagt da en prosjektgruppe startet arbeidet med den konkrete utformingen av budsjetteringssystemet. Gruppen la i februar 1988 fram «Delrapport om kriteriebasert budsjettsystem for bydelene». I byrådets forslag til budsjett for 1989 bekreftet byrådet sin hensikt om å innføre et budsjetteringssystem basert på objektivt målbare fordelingskriterier, og at dette skulle innføres gradvis over en femårsperiode fra og med budsjettåret 1990. For budsjettåret 1991 ble det nye systemet benyttet for første gang. Systemet er basert på at budsjettmidlene fordeles til bydelene etter en fordelingsnøkkel bestående av et sett med kriterier som antas å måle, eller avspeile, befolkningens behov for kommunale velferdstjenster, og dermed også bydelenes behov for økonomiske midler til å frambringe disse tjenstene.

Systemet er derfor blitt hetende «Kriteriebasert budsjettfordeling», og omtales internt i kommunen som «kriteriesystemet». I realiteten er det et inntektssystem for bydelene som benytter prinsipper som etterhvert synes å tiltrekke seg økt oppmerksomhet også på nasjonalt nivå. I Rattsø-utvalgets (NOU 1996:1) gjennomgang av det statlige inntektssystemet for kommunene kopieres prinsippet om å la sosio-økonomiske indikatorer på befolkningens levekår i den enkelte kommune være kriterier for tildeling av inntekt.

Men i motsetning til den konfliktfylte debatten om det statlige inntektssystemet for kommunene, ble Oslo kommunes kriteriebaserte budsjetteringssystem utviklet gjennom en prosess med bred deltakelse fra bydelene, og med et påfallende lavt konfliktnivå. I desember 1988 ble det oppnevnt en prosjektgruppe som fikk i oppdrag å sluttføre arbeidet med kriteriemodellen. Prosjektgruppen la fram to delrapporter i juni/juli 1989. Etter en høringsrunde kom en tredje og siste delrapport i april 1990. Byrådet vedtok i mai 1990 en gradvis overgang til kriteriebasert budsjettfordeling fra og med 1991, i tråd med de vekter og kriterier som ble foreslått i den siste delrapporten.

De enkelte kriteriene, altså de antatte målene på befolkningens behov, har vært under stadig vurdering og endring, men enigheten om prinsippet om en fordeling av ressurser til bydelene basert på objektive indikatorer på hjelpebehov, har vært stor gjennom hele prosessen (Finansdirektøren, 1990). I årene fra og med 1991 har bydelene blitt tildelt ressurser som har blitt beregnet gjennom kriteriesystemet, og til tross for endringer og en rekke nødvendige overgangsordninger, har kriteriesystemet nå blitt politikernes viktigste virkemiddel for å fordele en sentralt fastsatt pott med penger til de 25 bydelene utfra omfanget av hjelpebehov i hver enkelt bydel.

Kriteriesystemet skal tildele midler til bydeler med tildels svært ulik alderssammensetning av befolkningen og med betydelige variasjoner i levekår. Gjennom faktorer som flytting, boligmarked og allmenne økonomiske konjunkturer, vil behovene i de enkelte bydelene skifte raskt. For at de tildelte bevilgningene skal treffe behovene, må slike ulikheter og endringer fanges opp i utmålingsreglene. På den annen side, for å være et tjenelig virkemiddel for rasjonelle og forutsigbare utgiftsprioriteringer på bydelsnivå, må endringene i de tildelte ressurser ikke bli for skiftende fra år til år. Og for det tredje, selv om kritteriesystemet er et politisk styringsinstrument, bør det også være stabilt i forhold til endringer i den politiske sammensetningen av de styrende organer i kommunen. Disse tre hensynene, treffsikkerhet, rasjonalitet og stabilitet, stiller strenge krav til systemet. For at systemet skal få den nødvendige legitimitet, er det viktig at de kriteriene som inngår er sosialvitenskapelig underbygde som gode mål på velferdsbehov i befolkningen, hvilket er en grunnleggende forutsetning for at ressursene kan fordeles i samsvar med målsettingene for de kommunale tjenestene. Kriteriesystemet skal også fungere i forhold til demokratiske beslutningsprosesser, og det bør derfor i så stor grad som mulig formidle nære sammenhenger mellom de kriteriene som anvendes og de befolkningsgruppene som tjenestene retter seg mot. Det bør heller ikke være mer teknisk komplisert enn nødvendig. Kort sagt, systemet må både oppfattes som rettferdig på tvers av partipolitiske skiller, og det må bidra til en effektiv bruk av de samlede ressurser.

1.2 Prosjektets problemstilling, data og forbehold

Formålet med denne rapporten er å undersøke om hovedforutsetningen systemet hviler på er oppfylt, nemlig om utmålingen av ressurser til de enkelte bydelene er i så godt samsvar som mulig med det faktiske behovsomfanget blant innbyggerne i bydelen. Dette spørsmålet vil vi besvare i tre trinn: For det første vil ulike mål på innbyggernes behov bli utviklet gjennom analyser av store mengder relevante levekårsdata. For det andre vil vi kartlegge levekårsproblemenes geografiske utbredelse gjennom å utvikle mål på behov som gjør at vi kan sammenlikne de levekårsproblemene den enkelte bydel står overfor. Siste trinn er å sammenlikne den geografiske fordelingen av befolkningens behov med den fordelingen av ressurser som dagens kriteriesystem frambringer, for på denne måten av undersøke om midlene til å løse befolkningens behov kanaliseres dit hvor folk med behov faktisk bor.

For hvert av de tre hovedgruppene («funksjonsområder») av tjenester som inngår i systemet (I: hele befolkningen, II: barn og unge og III: eldre) samt for sosialhjelpen, vil det foretas sammenlikninger mellom den budsjettfordelingen kriteriesystemet har utmålt for 1996 og alternative tenkte fordelinger baserte på så godt som mulig empirisk underbygde mål på levekårs- og behovsforskjeller mellom bydelene.

I hele sin levetid har kriteriesystemet vært under evaluering, både internt i kommunen og ved eksterne analyser (Oslo Kommune 1992, 1995a, Brevik 1994). I de senere årene er nye og stadig bedre data om levekår blant byens innbyggere kommet fram, ikke minst gjennom den store levekårsundersøkelse byrådet tok initiativet til i 1993 (Hagen, et al, 1994). I denne ble et utvalg av 3200 personer i Oslo intervjuet, og dette datamaterialet vil bli flittig benyttet i denne rapporten. I tillegg benyttes endel andre datakilder: Fafos undersøkelser av levekår blant flyktninger (i Oslo) og blant eldre i hele landet samt administrativt innsamlede data på bydelsnivå. I analysene av barns levekår benytter vi også husholdningsdata som Statistisk Sentralbyrå har sammenstilt spesielt for dette prosjektet.

Det er et overordnet metodisk prinsipp for vår evaluering av vi i så liten grad som mulig skal benytte data over bydelenes bruk av de tildelte midlene til å måle befolkningens behov. Dette kan umiddelbart virke noe selvmotsigende _ at vi ikke benytter data over hvem og hvor mange som bruker (eller som står på ventelister for) kommunale tjenester når vi skal kartlegge folks behov. Det er to grunner til dette: For det første er det bydelenes ansvar å prioritere innen de ressursrammene de er tildelt, og lokale beslutninger vil derfor være bestemmende for hvilke tjenester, og hvilke omfang, som faktisk tilbys befolkningen i de enkelte bydelene. Data om forbruk av tjenester vil derfor avspeile hvordan bydelene har reagert på de lokale behovene, og ikke nødvendigvis si oss noe om det vi skal kartlegge, nemlig omfanget av de lokale behovene. Den andre grunnen til å unngå opplysninger om forbruket av kommunale tjenester, er at vi ønsker et metodisk opplegg som gjør oss i stand til å avdekke om noen bydeler tildeles mer midler enn de lokale behovene tilsier. Siden alle tildelte ressurser vil ha en tendens til å bli brukt, vil overkompensasjon komme til uttrykk som stort forbruk. Om dette store forbruket så ble fortolket som uttrykk for store behov i befolkningen, ville vi metodisk ikke være i stand til å identifisere bydeler som utfra kriteriesystemets overordnede mål blir tildelt for mye penger. Et treffsikkert system betyr ikke bare at bydeler med store behov skal få mye ressurser, det betyr også at bydeler med mindre behov skal ha mindre.

Når vi utfra disse to argumentene i stor grad ser bort fra data om forbruket av kommunale velferdstjenester, påfører vi oss også et problem, nemlig at vi på grunnlag av levekårsdata alene får problemer med å identifisere svært tunge bruker- og klientgrupper. For eksempel utgjør personer over 90 år bare fire prosent av alle over 67 år, men de «beslaglegger» nesten fjerdeparten av alle ressurser som nyttes til eldre, fordi innslaget av kostnadskrevende sykehjemspleie er så stort. Med levekårsdata vil vi være i stand til å lage gode anslag for hvor mange personer som har behov for offentlige velferdstjenester, men hva slags tjenester og hvor mye ressurser som trengs, er omsorgsfaglige beslutninger som i stor grad må fattes gjennom konkrete undersøkelser av de enkelte individene. Ressursinnsatsen overfor bestemte brukere kan tolkes som utfallet av profesjonenes beslutninger, men det kan også være betinget av hvor mye ressurser som har stått til rådighet. Dette forholdet skal vi komme tilbake til i kapittel 2. Poenget i denne omgang er å understreke at, som i alle evalueringer, vil valget av enhver metode innebære svakheter. I vår evaluering er altså svakheten at det ikke eksisterer gode og tilgjengelige data som uavhengig og upåvirket av budsjettmessige hensyn kan si oss noe om graden av objektive behov innen ulike bruker- og befolkningsgrupper.

1.3 Rapportens oppbygging

I resten av dette kapittelet vil vi gi en kort presentasjon av prinsippene og den tekniske strukturen i dagens kriteriesystem. Deretter vil vi i kapittel 2 redegjøre for de metodiske problemene som reiser seg når man skal måle behovene for velferdstjenester på en best mulig måte. Begreper som «behov», «målgruppe» og «rettferdig fordeling» benyttes hyppig i debatten og tidligere rapporter om kriteriesystemet, og ofte i upresise betydninger. Dessuten kan skillelinjene mellom politiske vurderinger og empiriske saksforhold lett bli utvasket i et system som nødvendigvis må ha en teknisk og komplisert oppbygging. I en evaluering trenger vi derimot svært presise begreper: Å vurdere hvorvidt et system for fordeling av ressurser oppnår sine målsettinger, er i prinsippet bare mulig om de politisk fastsatte målene er klare og entydige. Kapittelet avsluttes med en oversikt over framgangsmåten i vår evaluering, og det stilles opp seks krav som gode mål på behovsomfang i et kriteriesystem bør oppfylle.

Kapittel 3 gir et «sosialt portrett» av Oslo, og presenterer bakgrunnsdata om Oslos befolkning som er relevante for vår problemstilling. Kapittelet starter med en oversikt over tidligere bydelsrangeringer av levekår. Deretter presenteres et samlemål for bydelsbefolkningenes levekårsressurser, og vi illustrerer avviket mellom dagens ressurstildeling og en tildeling utelukkende basert på et mål om utjevning av forskjeller i levekår. Som en motpol til dette vises deretter avvikene mellom dagens ressurstildeling og en tildeling kun basert på bydelsbefolkningenes alderssammensetning. Hensikten med dette er å synliggjøre hvordan vektleggingen av aldersstruktur i forhold til sosio-økonomiske forhold påvirker fordelingen av midler mellom bydelene. Dette danner igjen et bakgrunnsteppe for en kort diskusjon av hva som er spillerommet for en levekårspolitikk.

Kapitlene 4 til 7 er bygd opp over samme lest, og de utgjør evalueringen av henholdsvis funksjonsområde 1, 2 og 3 samt økonomisk sosialhjelp. Hvert av disse kapitlene innledes med en presentasjon av de politiske intensjonene og målgruppeoppfatningene for funksjonsområdet. Deretter følger en diskusjon av ulike mål på behov, og vi forsøker å identifisere hvilke kjennetegn ved en person eller husholdning som kan antas å utløser behov for kommunale tjenester innen det aktuelle funksjonsområdet. I disse analysene vil det så langt som mulig bli brukt individdata, som i neste omgang forsøkes oversatt til mål på den geografiske fordelingen av behov innen kommunen. Den fordelingen av ressurser som dagens kriteriesystem produserer, blir så sammenliknet med ulike tenkte fordelinger dersom andre kriterier var blitt lagt til grunn. Det må understrekes at disse sammenlikningene er ment å illustrere hvordan ulik vektlegging (eventuelt) vil resultere i endret tildeling av ressurser mellom bydelene. De må ikke (mis)-tolkes dithen av de viser hva som er en «riktig» eller «gal» tildeling av ressurser.

Innføringen av den kriteriebaserte budsjettfordelingen er også et instrument for en mer rasjonell og overordnet politisk styring av ressursbruken i Oslo kommune, blant annet ved å gi bydelene stor frihet til selv å prioritere sine utgifter innenfor faste rammer. Selv om systemet bare har fungert i noen få år, vil vi i kapittel 8 gi en oversikt over bydelens prioriteringer av de tildelte midlene, og undersøke i hviken grad de faktisk utnytter den lokale frihet som dagens styringssystem tillater. Til slutt oppsummeres funnene i kapittel 9, og vi vil diskutere hvilke nye kunnskapsbehov som foreligger.

1.4 Kort om kriteriesystemet

1.4.1 Overordnede politiske målsettinger for systemet

Det overordnede målet for kriteriesystemet er i henhold til byrådssak 264/90 at «det skal sette bydelene i stand til å yte et likeverdig tilbud til sine innbyggere». I dette ligger at den ressursmengden som fordeles gjennom kriteriesystemet til hver enkelt av de 25 bydelene, skal ta hensyn til ulikheter i behov som følge av forskjeller i aldersstruktur, miljø og sosiale forhold. Ved innføring av kriteriebasert ressursfordeling var det en sentral målsetting å rette opp geografiske skjevheter i tjenestetilbudet som antakelig hadde utviklet seg. Systemet skal også fange opp endringer i bydelenes befolkning og deres behov, og sørge for en løpende tilpasning av fordelingen av budsjettmidler til slike endringer. Det skal dessuten være mest mulig stabilt og enkelt, og kriteriene som inngår må være objektivt målbare størrelser som ikke kan påvirkes av den enkelte bydel.

De politiske ambisjonene for systemet må ses på bakgrunn av målsettingene for hele bydelsreformen: Å bedre den kommunale service for publikum, øke kvaliteten på kommunens tjenester, få til en mer effektiv ressursbruk og bidra til en mer meningsfylt og innholdsrik arbeidssituasjon for de ansatte. Det var avgjørende for å nå intensjonene med reformen at bydelene samtidig fikk stor lokal handlefrihet til, innenfor rammene av de tildelte midlene, å selv avgjøre hvilke, og hvem sine, hjelpebehov de ville prioritere blant sine egne innbyggere.

Kriteriesystemet er utviklet for å muliggjøre en kombinasjon av desentraliserte beslutninger om tjenesteyting og sentralisert økonomistyring. Prinsippene om rammebudsjettering, kriteriebasert fordeling, selvstendig budsjett- og regnskapsansvar samt årsmeldingene fra bydelene, skal tilsammen sikre de overordnede målsettingene for den kommunale tjenesteytingen som finansieres gjennom kriteriesystemet. Gjennom årsmeldingene fra bydelene skal bystyret dessuten ha mulighet til å etterprøve om bydelenes virksomhet utvikler seg i tråd med de overordnede politiske intensjoner.

1.4.2 Prinsippene for oppbygging av kriteriesystemet.

Hovedprinsippene for kriteriesystemet har blitt sammenfattet på denne måten: Det «skal fordele de tilgjengelige ressurser slik at hver enkelt bydel settes i stand til å tilby et likt nivå på et bestemt sett av tjenester overfor et bestemt sett av målgrupper. Den skal tildele bydelene de nødvendige pengene til å framstille dette tjenestetilbudet, når det er tatt hensyn til kostnads- og innsatsfaktorer som bydelene ikke sjøl kan påvirke. Den enkelte bydelens faktiske tjenestetilbud kan være et helt annet, uten at dette skal påvirke fordelinga» (Finansdirektøren, 1989:6)

Det er en overordnet, og bredt akseptert, målsetting at omfanget og kvaliteten på de tjenester Oslo kommune produserer for sine innbyggere ikke skal variere mellom bydelene (utover den lokale prioritering som er hjemlet i bydelenes kompetanse). Hvor du bor skal ikke bety noe for hva du kan få. Dette betyr konkret at bydeler hvor befolkningen er sammensatt slik at den har store behov for en bestemt ytelse skal tilgodeses i kriteriesystemet, og omvendt: En bydel hvor befolkningens behov er mindre, skal også motta mindre budsjett. Fordelingssystemet må følgelig utformes etter bestemte kriterier. Disse kriteriene skal, så godt som det er mulig, være uttrykk for omfanget av behovene hos befolkningen i bydelen. De skal altså være tallmessige uttrykk for de kjennetegnene ved en bydels befolkning som skal vektlegges ved fordelingen av ressursene. Navnet «kriteriebasert budsjettfordeling» kunne derfor i prinsippet vært erstattet med «behovsbasert budsjettfordeling». Fordelingssystemets rasjonalitet hviler derfor på et fundamentalt informasjonsproblem: Er befolkningens behov blitt korrekt oversatt til beslutningspremisser for en fordeling av ressursene i pakt med de politiske målsettingene?

1.4.3 Den tekniske utformingen av kriteriesystemet

Den tekniske oppbyggingen av kriteriesystemet starter med en grov sortering av den kommunale tjenesteytingen utfra hvilke hovedgrupper av befolkningen som er målgrupper for tjenestene, og som derfor antas å ha de hjelpebehov tjenestene skal tilfredsstille. I tabell 1.1 (på neste side) har vi vist hvilke tjenester som inngår i de tre funksjonsområdene, og hvordan ressursene ble brukt av bydelene i 1995. I tillegg til de tre hovedfunksjonsområdene er det tre spesielle funksjonsområder som er definert ufra et bestemt behov i befolkningen, og ikke fra aldersmålgrupper.

Tilsammen blir altså velferdstjenester for 7,5 milliarder finansiert gjennom en kriteriebasert ressurstildeling. Brukerbetaling og ulike typer av statlige inntekter gjør at kommunen selv finansierer 5,6 av disse milliardene, inkludert 420 millioner i administrasjonsutgifter. De tjenstene som inngår i denne rapporten, utgjør vel 80 prosent av de ressursene kommunen fordeler etter kriteriesystemet, og av disse igjen kan vi klart se hvordan drift av alders- og sykehjem er den desidert tyngste enkelttjenesten. Som andel av de samlede kommunale utgiftene er den større enn alle de andre tjenestene innen funksjonsområdene I og II og den økonomiske sosialhjelpen. Vi kan også legge merke til at innenfor hvert av de enkelte funksjonsområdene er det én enkelttjeneste som utgiftsmessig er den største: Drift av sosialsentrene tar over halvparten av ressursene til tiltak for hele befolkningen, barnehagene nesten 80 prosent av utgiftene til barn og unge, mens pleiehjemmene står for 70 prosent av ressursbruken til eldre.

Fordelingen av ressursbruken innen de enkelte funksjonsområdene er en sum av beslutninger fattet på bydelsnivå, etter lokale vurderinger og innenfor de tildelte budsjettrammene. Det er den totale rammen (for hvert funksjonsområde) som bestemmes gjennom kriteriesystemet. Og den skal altså, etter systemets forutsetninger, være basert på objektive mål på befolkningens behov for tjenester innen de enkelte bydelene.

En persons behov for en bestemt kommunal tjeneste kan i prinsippet bare bestemmes etter en konkret undersøkelse av personen. Å samle inn så mye informasjon om 480 000 innbyggere ville ikke bare være uhyre kostbart, men også unødvendig. Den typen behov som bydelene skal møte med sin tjenesteyting kan vi i stedet, basert på empiriske sammenhenger mellom andre (og kjente) kjennetegn og behov, måle på en indirekte måte. Vi kan si mye om en persons antatte behov for pleiehjemsplass eller barnehage kun på grunnlag av vedkommendes alder.

Tabell 1.1 Oversikt over funksjonsområdene, hvilke tjenestetyper de finansierer og bruken av de tildelte midler ifølge regnskap for 1995. Millioner kroner

Kilde: Tabellene 1.1.a, 2.a og 3.1.a i Oslo kommune:Årstatistikk for bydelene, notat 1/96. Tabell 1.1 viser at de samlede bruttoutgiftene i bydelenes virksomhet i 1995 var på 5,597 milliarder. Differansen på 2,441 milliarder, som utgjør 30,3 prosent av brutto utgifter, utgjøres i all hovedsak av brukerbetaling og statlige refusjoner.

Brutto utgifter er det beste målet for omfanget av tjenestene siden det viser den faktiske ressursinnsatsen. Netto utgifter er det beste målet for å vise bydelene reelle belastning på Oslo kommunes budsjett.

Bydelene tildeles netto budsjettrammer gjennom kriteriesystemet. Det er vanlig å presentere spredningen i budsjett-tildeling mellom bydelene ved å vise netto tildelt budsjett pr. aldersmålgruppe på de ulike rammeområdene. Dette gjøres blant annet årlig i byrådenes budjettforslag, og blir gjort i denne rapporten. Denne presentasjonsmåten innebærer imidlertig en potensiell feilkilde ved at spredningen i ressurstilførsel vil kunne overdimensjoneres.

Statstilskuddene, hvor barnehagetilskuddet er det aller viktigste, tildeles med like beløp til bydelene, for eksempel likt tilskudd per barnehageplass. Det fins brukerbetaling på flere områder. Når det gjelder de største inntektsartene som foreldrebetaling i barnehage, brukerbetaling ved hjemmehjelp, eller betaling for opphold i eldreinstitusjon er brukerbetalingen gradert etter brukernes betalingsevne. For andre ytelser, som for eksempel legekonsultasjoner, er det faste takster som i prinsippet gjelder alle brukere. Når det gjelder foreldrebetaling i barnehager og brukernes egenbetaling i eldreinstitusjoner er det ved siden av selve kriteriesystemet laget ordninger for inntektsutjevning mellom bydelene, slik at ulikheter i brukernes inntekts- og formuessituasjon ikke skal skape for store ulikheter i bydelenes økonomiske rammebetingelser.

Men den reelle effekten av en bydelene mottar statstilskudd og brukerbetaling i tilegg til de netto budsjettrammene de får gjennom kriteriesystemet er at ulikhetene i ressurstilførsel mellom bydelene er mindre enn det som ofte antas. Det faller utenfor denne rapportens oppdrag å drøfte disse problemstillingene videre, emn dette er forhold det er viktig å være klar over.

Om vi i tillegg vet noe om familien rundt personen, kan vi komme ennå nærmere i vår slutning om sannsynligheten for at personen har det behovet vi søker etter. Det er slike målbare utrykk for behov som kalles for kriterier. Kriteriesystemet forutsetter altså at det finnes en systematisk sammenheng mellom visse objektivt målbare og statistisk entydige kjennetegn ved bydelenes innbyggere og deres behov for kommunale tjenester. Dette kan skjematisk framstilles som i figur 1.1.

Figur 1.1 Kriteriesystemets prinsipielle oppbygging

Siden disse kriteriene er kjennetegn ved en person som med gode grunner kan antas å ha et behov for kommunale tjenester, kan det beregnes hvor mange personer som har disse kjennetegnene i hele byen, og følgelig også hvor mange det er i de enkelte bydelene. Om vi for eksempel i levekårsdata finner at det blant personer som er enslige og over 90 år er svært mange med store funksjonsvansker, kan vi på grunnlag av statistikk over aldersfordeling og sivilstand lett regne oss fram til hvor mange slike personer som bor i byen, og hvordan de er fordelt på de enkelte bydelene. Alder og sivilstand er altså kriteriene.

For hvert av de anvendte kriteriene er det definert en vekt. Denne representerer en antakelse om hvor stor andel av behovet (for de aktuelle tjenestene) som hver enkelt befolkningsgruppe (definert ved kriteriene) står for, eller som er lokalisert i denne gruppen. Summen av vektene er derfor per definisjon 1.0 (= 100 prosent av behovene).

For å illustrere dette konkret, har vi i tabell 1.2 vist kriteriesettet for funksjonsområde 2, som altså fordeler ressurser til tiltak for barn og unge. Vi kan se at de fire første kriteriene (b1 til b4) er rene alderskjennetegn (=grupper av barn). Summerer vi vektene for disse fire gruppene, framkommer systemets antakelse om at 42 prosent av behovet for tjenester er knyttet til alderssammensetningen i bydelen. Kriteriene 5, 6 og 8 er grupper definert ved to opplysninger, hvor systemet antar at i tillegg til alder, så har henholdsvis etnisitet, familiestruktur og alvorlige helseproblemer sterk virkning på behovet. Vi kan legge merke til at barn av enslige forsørgere er den enkeltgruppen som veier tyngst i fordelingen av midler mellom bydelene. Det siste kriteriet, «antall personer med lav utdanning i aldersgruppen 40-49 år ganger antall barn 0-6 år» motsvares ikke av en konkret befolkningsgruppe, men er et rent tall. Det er ment å fange opp særskilte behov hos barn med lavt utdannede foreldre, altså en tradisjonell levekårsvariabel som skal si noe om betydningen av familiens ressurser. Siden det ikke finnes data over antallet barn som har lavt utdannede foreldre, benyttes i stedet en antakelse om at i bydeler med mange lavt utdannede voksne og med mange barn, så vil mange av disse barna ha lavt utdannede foreldre. Dette kriteriet er altså en tilnærming, en «nest best»-løsning, i mangel på gode data. (Vi skal senere drøfte bruken av, og problemene med, slike løsninger på manglende databehov, og hvilke feilslutninger man kan risikere å gjøre med slike variabler).

Tabell 1.2 Kriteriesettet anvendt for funksjonsområde 2: Tiltak for barn- og unge for budsjettåret 1996

Den fordelingen av midlene mellom bydelene som skal gå gjennom kriteriesystemet (på funksjonsområde II) er framkommet på følgende måte: Først blir den totale bevilgningen fastsatt på sentralt nivå. Deretter blir 14 prosent avsatt til fordeling etter kriterium 1 (altså vekten til kriterium 1). Så blir disse 14 prosentene av den totale rammen fordelt mellom bydelene proporsjonalt med bydelenes andel alle byens barn opp til to år. Slik fortsetter tildelingen etter kriterium 2 og så videre inntil hele den totale bevilgning er fordelt mellom bydelene.

Om vi for eksempel ser på kriterium 1, antall barn i alderen opp til to år, så utgjør 14 prosent av samlet ramme 217 millioner. I Oslo er det 20 799 barn i alderen opp til to år, altså vil hver bydel motta 10 433 kroner for hvert slikt barn. Tar vi kriterium 5, så skal også 14 prosent av rammen fordeles utfra bydelenes antall barn med fremmedkulturell bakgrunn som er i alderen opp til seks år. I Oslo er det 9 154 hvor foreldrene har sin opprinnelse i den tredje verden, og følgelig får bydelen 23 705 kroner for hvert slikt barn i tillegg til tildelingen kun på grunnlag av barnets alder. På denne måten tar kriteriesystemet hensyn til at barn av fremmedkulturell opprinnelse har særskilte behov som må motsvares av en større ressursinnsats fra bydelens side. På samme måte kan vi se at barn av enslige forsørgere antas å ha store behov, slik at systemet sikrer at bydeler med mange barn i denne gruppen blir tilført tilsvarende mer midler: Svake levekårsressurser hos barna skal oppveies av større ressursrer til bydelen.

Helt tilsvarende beregnes tildelingen av midler til bydelene innenfor de andre funksjonsområdene. Det betyr at den endelige budsjettrammen bydelene blir tildelt er betinget av bydelsbefolkningens sammensetning på de kriteriene som inngår i alle funksjonsområdene.

Figur 1.2 Kriteriesystemets tildeling for 1996: Kroner per innbygger, etter bydel og tildelingen fordelt på funksjonsområdene I-III, sosialhjelp, yngre funksjonshemmede, barnevern, adminsitasjon samt tildelinger utenfor kriteriesystemet

1.5 Dagens ressursfordeling mellom bydelene

Ved at kriteriesystemet forsøker å fange opp variasjoner i behov mellom befolkningene i de ulike bydelene, slik at ressurser kan styres dit hvor behovene er størst, vil levekårsforskjellene innen byens befolkning komme til syne som variasjon i tildelte midler, målt for eksempel som tildelte kroner per innbygger i bydelene. I figur 1.2 har vi omregnet bydelenes samlede tildelte ressurser gjennom kriteriesystemet til hvor mange kroner de mottar per innbygger. I tillegg er den samlede inntekten fordelt på de ulike funksjonsområdene. Som det framkommer med all ønskelig tydelighet, produserer kriteriesystemet en betydelig forskjell mellom bydelene: Sagene-Torshov får nesten 20 000 kroner per innbygger, mens Vindern får i underkant av 6000 kroner.

Disse betydelige forskjellene i tildelte midler er altså frambrakt av ulikheter i aldersstruktur og andre sosio-økonomiske forskjeller ved innbyggerne i bydelene. Et så sterkt avvik fra en formell lik behandling (for eksempel en tildelt av et likt beløp per innbygger) krever en begrunnelse: Alle vil kunne enes om at det er riktig å tildele ressursene noe ulikt. Et helt likt tildelt beløp per innbygger (eller per person i bestemte aldersgrupper), helt uavhengig av alle andre kjennetegn ved bydelens befolkning, ville imidlertid innebære en svært urettferdig behandling av bydeler hvor mange innbyggere kjennetegnes av tunge hjelpebehov. Noen bydeler bør derfor få mer enn andre.

Spørsmålene denne rapporten skal besvare kan derfor formuleres ganske enkelt: Er disse forskjellene i tildelte ressurser i godt eller dårlig i samsvar med fordelingen av hjelpebehov hos befolkningene innen bydelene? Treffer det kommunale tjenestetilbydet de befolknings- og behovsgrupper man forsøker å nå? Kan inntektsforskjellene begrunnes i levekårsulikheter? Er kriteriesystememets ulikebehandling av bydelene rettferdig?

Så lenge befolkningene i bydelene har ulike behov, krever en rettferdig fordeling en eller annen form for ulikhet i tildelt ressursmengde. Men hva slags funderinger skal en slik rettferdig ulikhet baseres på? Så langt har vi benyttet begrepet «behov» til å begrunne dette, uten at behovsbegrepet er blitt definert: Men hva er egentlig behov, og lar behov (for kommunale velferdstjenester) seg måle objektivt? Og om behovene er fastslått, skal ressursene fordeles med mest til de som har størst behov, eller skal alle personer med behov over et visst nivå behandles likt? Og hva skal vi egentlig mene med en rettferdig fordeling av ressurser mellom bydelene? Dette er grunnleggende og dels ideologiske spørsmål vi skal forsøke å redegjøre for i neste kapittel.