Fafo-rapport 227 sammendrag. Medspillere eller motspillere?

Hovedavtalen i staten ble inngått i 1980. Avtalen regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og fastsetter ansattes rett til medbestemmelse og medvirkning. Avtalen slår fast at partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonenes tillitsvalgte. LO Stat har bedt Forskningsstiftelsen Fafo gjennomføre en kartlegging av de erfaringer ledere og tillitsvalgte har med Hovedavtalen i staten: hvordan virker avtalen, hvordan praktiseres den og hvor fornøyd er partene med ansattes medbestemmelse?

Fokus i undersøkelsen er satt både på bruk av Hovedavtalen i den daglige driften av virksomhetene og på Hovedavtalens rolle i omfattende omstillingsprosesser. Data er samlet inn gjennom en spørreundersøkelse blant ledere og LO Stat tillitsvalgte, og gjennom case-studier av omstillingsprosesser i fem virksomheter.

Medbestemmelse og medvirkning er uklare begreper. Kapittel 1 gir et rammeverk for hvordan ansattes innflytelse kan vurderes og forstås. Lov- og avtaleverket i norsk arbeidsliv har en todelt målsetting: på den ene siden skal det ulike lover og avtaler sikre de ansatte en demokratisk rett til innflytelse på egen arbeidssituasjon, med andre ord regulere en grunnleggende motsetning mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. På den andre siden skal lov- og avtaleverket legge til rette for verdiskapning og produktivitetsarbeid. Denne målsettingen bygger på det interessefellesskapet partene deler, effektive statlige virksomheter med gode arbeidsvilkår er et felles mål. Spørsmålet er dermed om Hovedavtalen kan håndtere dette todelte målet; sikre de ansatte innflytelse og samtidig sikre en effektiv drift.

Utvalg og fremgangsmåte er tema for kapittel 2. Åtte ulike virksomheter inngår i undersøkelsen: Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, Fengselsvesenet, NSB, Trygdeetaten, Ligningsetaten og Arbeidsmarkedsetaten. Alle disse virksomhetene er blant de 15 største i staten. LO Stat-tilknyttede organisasjoner er enten dominerende eller sterkt representert blant virksomhetenes ansatte. Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i forhandlings- eller drøftingssteder etter Hovedavtalen Dette innebærer at vi har et utvalg på 195 ledere, 330 tillitsvalgte på driftsenhetsnivå og 149 tillitsvalgte på arbeidsenhetsnivå. Materialet vårt består dermed av 487 ledere og tillitsvalgte. Svarprosentene i de tre gruppene er henholdsvis 69,2 prosent (ledere), 75,6 prosent (tillitsvalgte i driftsenhetene) og 68,5 prosent (tillitsvalgte i arbeidsenhetene).

Ledere og tillitsvalgte i vårt materiale kan i hovedsak karakteriseres på følgende måte: de er middelaldrende menn med svært høy ansiennitet i virksomheten, og de mener at de har god kunnskap om Hovedavtalens innhold. Begge parter gir imidlertid uttrykk for at de tillitsvalgte har noe høyere kunnskap enn lederne.

Kapitlet gir også noen kjennetegn ved de 8 virksomhetene. Virksomhetene varierer sterkt både mht. antall ansatte, tilknytningsform, organisering og LO Stats posisjon. NSB og Fengselsvesenet står imidlertid i en felles særstilling, til tross for at vi snakker om to svært ulike virksomheter. NSB og Fengselsvesenet har ikke en oppdatert Tilpasningsavtale til Hovedavtalen og begge virksomheter karakteriseres av manglende samsvar mellom virksomhetens og fagorganisasjonens oppbygning. Dette vanskeliggjør klart praktiseringen av Hovedavtalens bestemmelser.

Kapittel 3 stiller det generelle spørsmålet «hvor tilfreds er du med ansattes medbestemmelse». Datamaterialet avdekker høy grad av tilfredshet både blant ledere og tillitsvalgte på alle tre nivåer (virksomhet, driftsenhet og arbeidsenhet) i virksomheten. En slik konklusjon krever imidlertid noen tilføyelser: Det er en klar tendens til at lederne svarer «meget» tilfreds, mens de tillitsvalgte svarer «nokså» tilfreds. De tillitsvalgte er altså mer forbeholdne i sine svar enn sin motpart. Videre er det klare forskjeller mellom de ulike virksomhetene; tillitsvalgte i NSB, Fengselsvesenet og Arbeidsmarkedsetaten ligger lavest på tilfredshetsvariabelen, mens tillitsvalgte i Trygdeetaten peker seg ut ved å være mer tilfreds med ansattes medbestemmelse i virksomheten enn det lederne i etaten er.

Lederne er altså generelt mer tilfreds enn de tillitsvalgte, men det er lite eller ingenting i vårt materiale som tyder på at ledernes tilfredshet med ansattes medbestemmelse kan spores tilbake til et ønske om at de ansatte skal ha minst mulig innflytelse. Heller ikke de ulike bakgrunnsvariablene som ble presentert i kapittel 2 (kjønn, alder, ansiennitet i virksomhet og tillitsverv, kunnskap om Hovedavtalen, vurdering av budsjettsituasjon og bemanning) bidrar i særlig grad til å forklare det høye nivået på tilfredsheten. Ser vi på de tillitsvalgte isolert finner vi imidlertid én rimelig klar sammenheng: dersom de tillitsvalgte karakteriserer lederenes kunnskaper om Hovedavtalen som gode, er det en tendens til at de også er tilfredse med ansattes medbestemmelse.

I kapittel 4 settes fokus på hele lov- og avtaleverket som dekker ansatte i staten. Som nevnt har vi lagt vekt på den doble målsettingen: lov- og avtaleverket skal regulere en interessemotsetning og et interessefellesskap. Materialet i kapitlet viser at både ledere og tillitsvalgte i de åtte virksomhetene mener at den doble målsettingen blir oppfylt. Arbeidsmiljøloven, Tjenestetvistloven, Hovedtariffavtalen, særavtaler i de enkelte virksomheter, Tjenestemannsloven, Hovedavtalen og de enkelte tilpasningsavtaler får alle «god karakter» når ledere og tillitsvalgte blir bedt om å vurdere disse hhv. som redskap for ansattes innflytelse og som redskap for god drift i virksomheten. Videre viser materialet at det ikke er mulig å påstå at ulike lover og avtaler virker forskjellig på ulike nivåer i virksomheten, oppslutningen fra ledere og tillitsvalgte varierer lite med hvilket nivå det fokuseres på.

Lov- og avtaleverket setter de formelle rammene for forholdet mellom partene. Vi er imidlertid også opptatt av hvordan det reelle forholdet vurderes. Her viser materialet at et overveiende flertall blant begge parter karakteriserer dette som meget eller nokså godt. Det er forholdsvis liten forskjell mellom partene i dette spørsmålet, men vi kan identifisere en tendens til at flere ledere velger det mest positive alternativet, nemlig «svært» godt forhold mellom partene. Når det gjelder utviklingen i forholdet er det klarere forskjeller mellom partene, langt flere tillitsvalgte enn ledere velger å svare at forholdet har forverret seg de fem siste årene. Det er likevel et flertall hos begge parter, og i alle virksomheter, som velger å svare at forholdet er blitt bedre eller er uendret.

NSB og Fengselsvesenet står igjen i en særstilling. De tillitsvalgte er her jevnt over mindre fornøyd enn sine kolleger i de andre virksomhetene. I kapittel 3 fant vi at disse to virksomhetene også skilte seg ut når det gjaldt tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Datamaterialet viser da også at det er sterke sammenhenger mellom tilfredshet og vurdering av forholdet mellom partene, dersom forholdet er godt er de spurte også tilfreds med medbestemmelsen. Det er imidlertid viktig å legge til at dette er en sammenheng som bare gjelder de tillitsvalgte.

Fokus i kapittel 5 er begrenset til Hovedavtalen alene, og den rolle avtalen spiller på de ulike nivåer i virksomheten. Det er ingen tvil om at Hovedavtalen er viktig for å sette spillereglene mellom partene og at den klart har en praktisk betydning. Det er heller ingen tvil om at partene er uenig om hvordan og hvor mye avtalen brukes, dette forklarer vi hovedsakelig med antatte holdningsforskjeller mellom partene når det gjelder hvor stor rolle avtalen burde spille.

I kapitlet går vi detaljert til verks når det gjelder Hovedavtalen som redskap for ansattes innflytelse og redskap for god drift. Her finner vi tilsvarende resultater som i kapittel 3: Hovedavtalen er et viktig redskap for å sikre ansattes innflytelse og den er et viktig redskap for å sikre god drift. Men igjen finner vi viktige forskjeller mellom partene:

• Det er en tendens blant lederne til å vektlegge avtalens egnethet som redskap for ansattes innflytelse noe sterkere enn hva vi finner hos de tillitsvalgte og videre,
• Det er en tendens blant de tillitsvalgte til å vektlegge avtalen egnethet som redskap for god drift noe sterkere enn det lederne gjør.

Den store forskjellen mellom partene finner vi imidlertid når det gjelder spørsmålet om hvorvidt aktiv bruk av Hovedavtalen forsinker beslutningsprosessen. Et klart flertall blant lederne er enige i dette, men bare et mindretall blant de tillitsvalgte.

I kapitlet har vi også bedt ledere og tillitsvalgte vurdere ulike påstander om ansattes medbestemmelse på det nivået hvor den spurte selv jobber. Her finner vi store forskjeller mellom partene. Hovedinntrykket er igjen at lederne er mer tilbøyelige til å gi uttrykk for at de ansatte har stor innflytelse, dette gjelder både den innflytelse som er hjemlet i Hovedavtalen og det vi har kalt uformell medbestemmelse.

Tilfredshet med ansattes medbestemmelse kan selvsagt «måles» på et utall forskjellige måter. Vi har bedt ledere og tillitsvalgte vurdere endringer i Hovedavtalens bestemmelser ut fra en antagelse om at lav tilfredshet ville innebære sterke endringsønsker. Resultatene bygger opp under våre tidligere funn, et klart flertall av lederne vil beholde dagens bestemmelser, dette gjelder også forhandlingsretten. De tillitsvalgte er mer endringsvillige, men også her finner vi at omkring en tredjedel vil beholde dagens bestemmelser.

Funnene i dette kapitlet gir grunn til å understreke at både lederne og de tillitsvalgte synes å være rimelig fornøyd med ansattes medbestemmelse, forskjellen mellom partene kan på mange måter karakteriseres ved at lederne er «helt fornøyd», mens de tillitsvalgte bare er «nokså fornøyd».

Kapittel 6 konsentrerer seg i hovedsak om to forhold: uenigheter og konflikter mellom partene, samt kartlegging av partenes aktiviteter i arbeidet med Hovedavtalen og ansattes medbestemmelse. Vi finner, ikke overraskende, at det er sammenheng mellom uenigheter mellom partene og tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Jo flere uenigheter, jo lavere tilfredshet. Det er kanskje mer overraskende at dette slår sterkest ut hos de tillitsvalgte, det synes som om de tillitsvalgte er mer «følsomme» for uenigheter enn det motparten er. Samtidig er det grunn til å understreke det lave konfliktnivå undersøkelsen har identifisert. Det synes å være en sterk tendens til å la uenigheter og konflikter «bli værende» i den enheten hvor de oppstår, bruk av tvisteløsningsbestemmelsene i Hovedavtalen er, etter hva datamaterialet tyder på, en svært sjelden benyttet måte å håndtere konflikter og uenigheter på.

Når det gjelder aktivitetsnivå viser datamaterialet at dette varierer sterkt mellom virksomhetene, men mønsteret synes likt: flest drøftingsmøter, deretter informasjonsmøter og færrest forhandlingsmøter. Konklusjonen er imidlertid at det ikke synes å være noen sterke sammenhenger mellom møtevirksomhet og tilfredshet med ansattes medbestemmelse. Vi kan altså verken påstå at mange møter gir høy tilfredshet eller at mange møter tyder på et spent forhold mellom partene.

Kapittel 7 sammenligner ledere og tillitsvalgtes holdninger til ansattes medbestemmelse i de åtte virksomhetene og vi forsøker å finne frem til variable som kan forklare hvorfor tilfredsheten med ansattes medbestemmelse varierer. Datamaterialet tyder på at tre virksomheter skiller seg ut; Ligningsetaten med et spesielt høyt tilfredshetsnivå, og NSB og Fengselsvesenet med et spesielt lavt nivå.

Fire variable synes viktige når fokus settes på tilfredshet med ansattes medbestemmelse.

• Rapporterte uenigheter; jo flere uenigheter jo lavere tilfredshet.
• Gjennomslag for synspunkter; jo lettere organisasjonene får gjennomslag for sine ønsker og synspunkter hos ledelsen, jo høyere tilfredshet. Denne sammenhengen finner vi blant begge parter, men klart sterkest hos de tillitsvalgte.
• Forholdet mellom partene: jo bedre forhold det er mellom partene, jo høyere tilfredshet
• Leder eller tillitsvalgt: lederne er mer tilfreds med ansattes medbestemmelse og praktisering av Hovedavtalen enn hva vi finner at de tillitsvalgte er.

Forskjellen i oppfatning mellom ledere og tillitsvalgte er et gjennomgående trekk i hele vår undersøkelse både når det gjelder sterkere tilfredshet med ansattes medbestemmelse og en mer positiv holdning til hvor godt Hovedavtalen blir praktisert. Analysen i kapittel 7 viser at virksomhet ikke spiller noen avgjørende rolle når vi kontrollerer for de fire variablene ovenfor, forskjellen mellom de tre «ekstreme» virksomhetene (NSB, Fengselsvesenet og Ligningsetaten) er ikke lenger av betydning.

Ansattes medbestemmelse under omstilling er et viktig tema for undersøkelsen. Kapittel 8 innleder del 2 av rapporten og gjennomgår kort de viktigste forvaltningsreformene i staten siden midten av 1980-tallet. Det legges vekt på at begge parter i de åtte virksomhetene uttrykker en positiv holdning til reformarbeidet, men det er viktig å understreke at lederne er mer entusiastiske i sin tilslutning. Begge parter uttrykker dessuten en positiv holdning til utvikling av personaldemokratiet som et ledd i fornyelsesarbeidet.

Økt lokalt handlingsrom er en viktig del av reformarbeidet. Partene er i stor grad enige om hvilke aktører som har fått endret innflytelse i virksomheten de fem siste årene. Ledelsen har styrket sin posisjon, samtidig som et flertall mener at de tillitsvalgte enten har en uendret eller en styrket stilling. Det er altså lite som tyder på at lederne har økt sin innflytelse på bekostning av de tillitsvalgte.

Også når det gjelder hvilke tiltak som bør settes inn for å løse viktige problemer i virksomhetene finner vi stor grad av enighet mellom partene. Her konkluderer vi derfor med at det synes å være et godt grunnlag for at partene sammen kan finne frem til løsninger. Uenigheten mellom partene er først og fremst konsentrert om forhold som ligger utenfor Hovedavtalens område, så som endret tilknytningsform, økt bruk av lokale lønnsforhandlinger, etc.

Kapittel 9 setter fokus på Hovedavtalens rolle i forbindelse med omstilling i virksomhetene. Resultatene er i stor grad i tråd med hva vi fant i kapittel 4: det synes som om både ledere og tillitsvalgte mener at bruk av Hovedavtalens var viktig i forbindelse med omstillingsarbeidet og det er ingen tvil om at bruk av avtalen har en positiv virkning på omstillingen.

Men også på dette punktet finner vi viktige forskjeller mellom partene. Det er gjennomgående flere tillitsvalgte enn ledere som legger stor vekt på avtalens positive virkninger, mens det er flere ledere enn tillitsvalgte som legger stor vekt på de negative virkningene.

Når det gjelder hvordan resultatet av omstillingen vurderes er det også forskjell på partene, men det synes som om begge grupper er tilbøyelige til å knytte resultatet av omstillingen sammen med ledelsens synspunkter. Forskjellen mellom partene kommer først og fremst frem når spørsmålet dreier seg om hvorvidt resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, her er det langt flere ledere enn tillitsvalgte som mener at også de tillitsvalgte fikk sine synspunkter gjennom.

I kapittel 8 viser vi at gjennomslag for synspunkter er en viktig variabel når tilfredshet med ansattes medbestemmelse skulle forståes. Det samme resultatet når søkelyset er satt på omstilling: blant de tillitsvalgte er det sammenheng mellom å gi uttrykk for at resultatet av omstillingen var i tråd med de tillitsvalgtes synspunkter, og å erklære seg tilfreds med de ansattes medbestemmelse.

I kapittel 10 gir vi grunnlaget for den case-undersøkelsen som ble gjennomført i Statens vegvesen, Posten, Forsvaret, NSB og Fengselsvesenet. Interessen ligger først og fremst i organisasjonenes rolle; grad av deltakelse og deltakelsens form. Samtidig legger det vekt på at det er nyttig å skille både mellom faser i en omstillingsprosess og nivåer i virksomheten. Organisasjonens deltakelse kan forklares ved å studere en rekke faktorer. Trekk ved lov- og avtaleverket er en slik viktig faktor og kapitlet gir også et riss av de lover og avtaler som regulerer organisasjonenes og den enkelte ansattes rettigheter under omstilling.

Resultatene av de fem case-studiene rapporteres i kapittel 11. Her gjennomgår vi omorganiseringen til «Det nye Vegvesenet», prosessen frem til vedtaket om 1500 færre postkontorer, nedleggelse av driftsenheter i Forsvaret i forbindelse med oppfølgingen av Forsvarskommisjonen av 1990, Effekt 600 i NSB og omorganiseringen av Oslo Kretsfengsel. Gjennomgangen viser at både arbeidsgivers og de tillitsvalgtes holdninger og rolle i forbindelse med omstillingsprosessen varierer.

I kapittel 12 analyseres organisasjonenes rolle på grunnlag av data fra case-undersøkelsen. Det skilles mellom sentral og lokal deltakelse og organisasjonenes strategivalg står sentralt. I Statens vegvesen, Forsvaret og Posten er det liten tvil om at organisasjonene spiller en svært viktig rolle og at samarbeidsformene mellom partene er en viktig årsak til at omstillingsprosessene kan karakteriserer som rimelig vellykket. I NSB og Fengselsvesenet er forholdene mer problematisk, spesielt tydelig er dette i NSB. I Fengselsvesenet var omstillingen begrenset til bare en driftsenhet og sånn sett står case-studien her i en særstilling.

I kapittel 13 settes søkelyset på organisasjonenes arbeid med medbestemmelse sentralt og lokalt. Det er klare sammenhenger mellom tillitsvalgtes vurdering av sin egen organisasjon og den tilfredshet med ansattes medbestemmelse som de gir uttrykk for. Her legger vi særlig vekt på at tilfredshet blir påvirket de forventninger man har. Forventningen er i stor grad farget av råd og veiledning fra forbundet/sentralorganisasjonen i retning av hva som er mulig å oppnå.

I kapittel 14 forsøker vi å trekke trådene sammen og stiller spørsmålet om ledere og tillitsvalgte kan karakteriseres som medspillere eller motspillere i utøvelsen av Hovedavtalens bestemmelser.

Datamaterialet tyder på at:

• Arbeidsgiverne er svært tilfreds med ansattes medbestemmelse, og de tillitsvalgte er nokså tilfreds.
• Begge parter anser Hovedavtalen som et viktig redskap og avtalen brukes til å fastsette beslutningsprosedyrene i rimelig stor grad både i daglig drift og i omstillingsprosesser.
• Alle arbeidsgiverne mener at ansattes medbestemmelse i rimelige grad utøves i tråd med avtalen, mens tre fjerdedeler av de tillitsvalgte mener det samme.
• Det er rimelig stor grad av interessefellesskap mellom partene i de sakene som inngår i Hovedavtalens saksområde.
• Verken arbeidsgiverne eller de tillitsvalgte er spesielt interessert i å løfte sakene ut av virksomheten. Det er sterke interessefellesskap i forhold til overordnet arbeidsgiver.
• Begge parter viser stor vilje til interne forhandlinger og kompromisser i omstillingssaker fremfor å la politikerne gripe inn.

På bakgrunn av disse funnene har vi valgt å konkludere med at medspillerrollen er langt mer fremtredende en motspillerrollen. Ledere og tillitsvalgte praktiserer Hovedavtalen på en måte som begge parter synes å være fornøyd med. Det er viktig å understreke at dette er konklusjon tegnet med bred pensel. Ute på de enkelte arbeidsplasser er det sannsynligvis en rekke uenighet og konflikter knytter til praktiseringen av ansattes medbestemmelsesrett. Men, flertallet av de ledere og tillitsvalgte som inngår i vår undersøkelse har likevel altså valgt å si seg henholdsvis svært og nokså tilfreds.