Sammendrag

Kapittel 1 gir en presentasjon av temaet for rapporten og innholdet i hvert av kapitlene. Hovedformålet for rapporten er å vurdere betydningen av den økende tendensen til å sette driften av kommunale tjenester ut til eksterne leverandører, et fenomen som både går under navnet privatisering, utsetting av driftsoppgaver og anbuds- og konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Dette fenomenet belyses på flere måter, både gjennom en analytisk drøfting, gjennom surveyundersøkelser til norske kommuner og gjennom såkalte case-studier i utvalgte kommuner og på utvalgte tjenesteområder.

Kapittel 2 drøfter begrepene privatisering, driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting og viser at de ikke er helt sammenfallende, til tross for at de ofte brukes om hverandre i dagligtalen. Mens begrepet privatisering antyder at det offentlige helt frasier seg ansvaret for en oppgave, innebærer driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting at det bare er driftsansvaret det offentlige overlater til andre, mens utformings- , finansierings- og oppfølgingsansvaret fremdeles forblir offentlig. Ved driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting er det, dersom driftsansvaret overlates til private leverandører, egentlig arbeidsgiveransvaret som privatiseres. Mens privatisering antyder at oppgaver overtas av private tjenesteleverandører, innebærer driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting at oppgaver også kan utføres av offentlige enheter. Driftsutsetting omfatter både utsetting av oppgaver ved forhandlinger og under konkurransebetingelser, mens anbuds- og konkurranseutsetting fremhever at utsettingen skjer i konkurranse med andre leverandører. Hvorvidt man vil bruke det ene eller det andre begrepet, kan vel være en smakssak, men det er uansett viktig å definere klart hva man legger i det for å unngå misforståelser.

Driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting er én form for forskyvning i det tradisjonelle ansvarsforholdet mellom offentlig (i vårt tilfelle kommunal) og privat sektor. Begrepet privatisering kan dekke en rekke ulike endringer i ansvarsforholdet mellom offentlig sektor og samfunnets private sfærer, enten det nå dreier seg om familiesfæren, frivillige organisasjoner eller det private næringslivet. Vi drøfter kort noen slike former, hvorav noen er mer aktuelle i norsk sammenheng enn andre.

Fremvekst av rene markedsløsninger kan innebære at det offentlig overlater til det private markedet å tilfredsstille behovet for eller etterspørselen etter ulike

tjenester som hittil har vært et offentlig (hoved-)ansvar. Det ville i så fall innebære at det offentlige slutter å utføre visse tjenester. I norsk sammenheng har dette i liten grad vært aktuell politikk, til tross for at enkelte politiske partier kan ha ivret for slike løsninger. Mer aktuelt er det utviklingstrekk at det vokser frem private tilbud på siden av de offentlige og som et tilskudd til de offentlige tilbudene (for eksempel helsetjenester eller barnehager). Disse vokser frem fordi det er en betalingsdyktig etterspørsel etter slike tjenester, og fordi det offentlige _ av ulike grunner _ ikke kan tilfredsstille etterspørselen. Vi gir ingen klare svar på hvordan man skal stille seg til denne utviklingen, men verken forbud mot slike tilbud eller et krav om at det offentlige burde være i stand til å gi disse tilbudene, er tilfredsstillende svar.

Et annet utviklingstrekk er tilbøyeligheten til at stadig flere og en stadig større andel av de kommunale tjenestene finansieres ved egenandeler eller avgifter/gebyrer. Dette innebærer en forskyvning i finanseringsansvaret bort fra kollektive løsninger (skatt) til fordel for betaling for bruk av tjenestene. Det kan imidlertid være vanskelig å gi et enkelt svar på om denne veksten i egenandeler og avgifter er urettmessig, fordi det avhenger både av hva brukerne av tjenestene får igjen for betalingen, og om dette er i tråd med signaler fra Stortinget. For en del tjenester _ særlig enkelte tekniske tjenester _ henstiller myndighetene til at kommunene fullt ut finansierer tjenestene gjennom avgifter. Kommunene er også pålagt nye oppgaver, for eksempel innenfor miljøområdet, som krever store investeringer og som finansieres gjennom de kommunale avgiftene.

Et tredje utviklingstrekk er etableringen av kommunale aksjeselskaper, særlig innenfor en del tekniske eller forretningsmessige tjenester. Dette gjøres gjerne for å oppnå en friere stilling med hensyn til økonomiske og driftsmessige disposisjoner, også i forhold til arbeidsgiveransvaret. Dette kan være en måte for kommunene til å etablere selvstendige enheter som skal delta i konkurransen med andre, private leverandører om levering av tjenester til kommunene.

Et fjerde og siste utviklingstrekk vi nevner er salg av kommunal virksomhet, i første rekke kommunal eiendom. Bortsett fra på eiendomsområdet, synes dette foreløpig å være lite aktuell politikk i Norge.

Disse fire siste utviklingstrekkene blir ikke ytterligere behandlet i rapporten, dels fordi det ville kreve et prosjekt i seg selv, dels fordi de (foreløpig) spiller en begrenset rolle i norsk sammenheng. Rapporten konsentrerer seg om omfanget og konsekvenser av driftsutsetting og anbuds- og konkurranseutsetting.

Kapittel 3 ser nærmere på driftsutsetting av kommunale oppgaver, som også kan omfatte anbuds- og konkurranseutsetting, både hva bagrunnen er for at kommuner tar i bruk denne driftsformen, og en del av de viktigste utfordringene den reiser.

Kommuner kan ha flere grunner til å sette tjenester ut på anbud. Den vanligste grunnen er trolig at man på denne måten forventer å få billigere tjenester

fordi konkurransen mellom tilbyderne bidrar til å presse prisen ned. Det forventes imidlertid at kvaliteten på tjenestene er den samme som når tjenestene produseres i kommunal regi.

Erfaringer fra Sverige trekkes ofte frem for å vise at anbudsutsetting kan ha kostnadsreduserende effekter. Vi argumenterer imidlertid for at svenske erfaringer ikke ukritisk kan overføres til norske forhold. Svenske kommuner har blant annet vært bedre bemannet enn norske; mulighetene for å redusere kostnader, som oftest i form av bemanning, er derfor større uten at kvaliteten forringes.

Anbuds- og konkurranseutsetting reiser en rekke utfordringer som må vurderes før en slik driftsform velges. Vi peker på det vi mener er de viktigste utfordringene.

Reduksjon av kostnader er en viktig grunn til at kommunale tjenester settes ut på anbud. Det antas at konkurransen mellom tjenesteleverandørene bidrar til å presse kostnadene. Men anbudsutsettingen påfører også kommunen nye kostnader, i form av forberedelse og gjennomføring av anbudsutsettingen og kontroll av tjenestekvaliteten i etterhånd. Tap av fagkompetanse er en risiko kommunen utsetter seg for når tjenester settes ut på anbud, særlig innenfor kompetanseområder som er sterkt etterspurt. Likeledes må kommunene sikre seg at de har kompetanse i anbudsutsetting; dette er for mange kommuner et nytt felt. Særlig vil juridisk kompetanse være viktig, i og med at forholdet mellom kommunen og tjenesteleverandøren nå reguleres gjennom en kontrakt. Det hevdes av enkelte at anbudsutsetting innebærer en ansvarsfraskrivelse fra offentlige myndigheters del. Dette kan være en riktig påstand i forhold til ansvaret for de ansattes arbeidsforhold som på denne måten reduseres, men anbudsutsetting kan også innebære en ansvarliggjøring av offentlige myndigheter ved at mer oppmerksomhet må legges i de tjenestene som skal kjøpes, i form av den bestillingen som gjøres og kontroll av den leverte tjenesten (kvaliteten). Anbudsutsetting av enkelte tjenester kan videre være en måte for kommunene til å øke oppmerksomheten om kommunenes kjerneoppgaver, ved at de tjenestene som ikke nødvendigvis må utføres i offentlig regi, overlates til andre. Anbudsutsettingen har konsekvenser for de kommunalt ansatte ved at de risikerer å miste sitt arbeidsforhold til kommunen; Virksomhetsoverdragelsesdirektivet gir imidlertid en viss beskyttelse ved at de ansatte har rett til jobb i firmaet som vinner anbudet. Spørsmålet om anbudsutsetting fører til redusert kvalitet på de leverte tjenestene diskuteres; så langt er det ikke grunnlag for å hevde at kvaliteten generelt reduseres, men her er resultatene foreløpige. Den kostnadsreduserende effekten av konkurransen forutsetter at det finnes flere tilbydere av de aktuelle tjenestene, en forutsetning som ikke alltid er til stede. Likeledes ser man en tendens til markedskonsentrasjon ved at tjenesteleverandører slår seg sammen til større og ofte markedsdominerende aktører, med de konsekvenser dette har for konkurransesituasjonen. Styring gjennom kontrakt kan videre bety at kommunen binder sine

ressurser opp i kontraktsperioden og på den måten har mindre fleksibilitet i ressursdisponeringen, men dette argumentet forutsetter at kommunen har liten evne til å planlegge sine og befolkningens tjenestebehov på en viss sikt.

Kapittel 4 presenterer resultatene av tre surveyundersøkelser til norske kommuner, en undersøkelse til rådmennene og en til sektorsjefene i henholdsvis teknisk sektor og pleie- og omsorgssektoren. Hovedfokus i disse undersøkelsene er dels en kartlegging av omfanget av driftsutsetting av kommunale tjenester, dels kommunale lederes erfaringer med slike driftsformer. Hovedfunnene fra disse undersøkelsene er som følger:

Private tjenesteytere utfører oppdrag for kommunen i nesten alle norske kommuner. Det er stor forskjell på ulike tjenestetyper. Private tjenesteytere er svært utbredt innenfor tekniske tjenester, spesielt renovasjon/søppelhenting og snøbrøyting/veivedlikehold, men også en støttetjeneste som vaskeritjenester utføres ofte av private. Derimot er det sjeldent at det finnes private som utfører pleie- og omsorgstjenester.

En ikke ubetydelig del av de tjenestene som private utfører for kommunene, er privatisert i streng forstand, det vil si at tjenestene før har vært drevet av kommunale enheter. En stor del av det privat drevne tjenestetilbudet har likevel «alltid» vært privat, eller det har vokst frem i senere år for å dekke en økt etterspørsel av kommunale tjenester. En stor del av det private innslaget har vært der i lang tid og synes å ha blitt en etablert og lite kontroversiell del av den kommunale tjenesteytingen.

Samtidig har privatisering og konkurranseutsetting i høy grad stått på dagsordenen i kommunene på 90-tallet. I 36 prosent av kommunene har det skjedd privatiseringer i løpet av de to siste kommunestyreperiodene. I ytterligere 36 prosent av kommunene har spørsmålet vært vurdert på politisk nivå i samme periode uten at dette så langt har ført til privatisering.

En del av disse er imidlertid fremdeles i en utredningsfase, og en stor andel av både rådmenn (75 prosent) og tekniske sjefer (61 prosent) regner det som sannsynlig at det vil skje ytterligere privatiseringer eller konkurranseutsettinger i deres kommune og sektorer i løpet av de kommende ti årene. Blant lederne for pleie- og omsorgstjenester er det færre (28 prosent) som regner det som sannsynlig at slike tjenester vil bli konkurranseutsatt i de nærmeste ti årene. Likevel er dette mange i forhold til hvor lite utbredt det i dag er med privat, kommersiell drift av det kommunale pleie- og omsorgstilbudet.

Det er en klar forskjell mellom kommuner av ulik størrelse. Private innslag i den kommunale tjenesteytingen er noe vanligere i større kommuner enn i små kommuner. Ledere i større kommuner regner det også som betydelig mer sannsynlig at flere tjenester vil bli privatisert eller konkurranseutsatt i fremtiden enn ledere i mindre kommuner.

Forskjellene mellom kommuner av ulik størrelse kan skyldes at større kommuner vil ha et (absolutt sett) større sentraladministrativt miljø som både vil kunne ha andre holdninger til private tjenesteytere innenfor kommunale ansvarsområder, og ha større kompetanse til å gjennomføre privatiseringer og konkurranseutsettinger. Rådmenn i kommuner med flere enn 5000 innbyggere er da også noe mer positive til privatisering enn rådmenn i mindre kommuner. En annen forklaring er trolig at det også ofte vil være flere aktuelle private tjenesteytere til å konkurrere om oppdrag i store kommuner enn i små kommuner. Dette gjelder trolig i særlig grad pleie- og omsorgstjenester. Å erstatte kommunal drift med et privat monopol vil gjerne bli ansett som lite ønskelig.

Selv om forskjellen mellom kommuner av ulik størrelse er svært viktig, spesielt når det gjelder tekniske tjenester, har forskjeller i den politiske sammensetningen av kommunestyret også en selvstendig betydning. Kommuner med et sosialistisk/sosialdemokratisk flertall i kommunestyret har en noe mindre tilbøyelighet til å ha privatisert kommunale tjenester. Kommuner med et flertall av Ap og/eller SV og/eller RV (og til dels også Sp) har også i klart mindre grad enn andre kommuner planer om ytterligere privatisering eller konkurranseutsetting i fremtiden.

Forskjeller i kommunenes økonomiske situasjon synes derimot å ha mindre betydning enn kommunestørrelse og politiske forhold, alle kommuner og alle tjenester sett under ett. Man skulle tro at dårlig økonomi ville legge et press på kommunen for å finne på effektiviseringstiltak, hvorav privatisering og konkurranseutsetting fremstår som en aktuell mulighet. Likevel viser det seg at forskjeller i kommunal økonomi alt i alt har nokså liten betydning for sannsynligheten for privatisering når man sammenlikner kommuner med omtrent samme størrelse og politiske sammensetning av kommunestyret. For noen enkelttjenester, for eksempel renovasjon, er det imidlertid en noe klarere sammenheng mellom en dårlig kommuneøkonomi og en økt tendens til privatisering.

Det varierer hvor initiativet til privatisering kommer fra. Det er likevel et mønster i at politikere er viktige initiativtakere i større kommuner, mens kommuneadministrasjonen er viktigste drivkraft i mindre kommuner. Kommunens økonomiske situasjon er ifølge rådmennene ofte en viktig bakgrunnsfaktor for å forstå hvorfor privatiseringsdiskusjonen oppstår. Effektivisering og innsparing synes å være den viktigste begrunnelsen for å privatisere kommunale tjenester.

At rådmennene trekker frem økonomiske forhold som en viktig bakgrunnsfaktor, står i en viss kontrast til at kommuner med dårlig økonomi som nevnt over, ikke i vesentlig større grad har privatisert kommunale tjenester sett under ett, enn kommuner med god økonomi. Det kan være at det er hvordan den økonomiske situasjon oppfattes, ikke hvordan den objektivt sett er, som er av betydning for hvorvidt privatisering og konkurranseutsetting blir et aktuelt tema. Det kan selvsagt heller ikke utelukkes at vårt mål på kommunenes økonomiske situasjon ikke fanger opp

absolutt alle relevante økonomiske forhold. Endelig må det nevnes at den økonomiske situasjonen synes å ha større betydning for visse enkelttjenester enn for alle tjenester sett under ett, og at rådmennene kan ha hatt slike tjenester i tankene når de har svart.

Erfaringene med utsetting av oppgaver til privat drift er gjennomgående positive i de fleste kommuner. Svært få kommuner rapporterer om negative erfaringer, selv om mer enn én av ti kommuner har eksempler på at de har «rekommunalisert» en tjeneste etter at den en periode har vært satt ut til private. Det er små forskjeller i ulike typer kommuners erfaringer.

Et klart flertall av rådmennene mener at de kommuneansatte har hatt en positiv holdning til de utsettinger av oppgaver til private tjenesteytere som har skjedd. Delvis har dette sammenheng med at få kommuner har opplevd overtallighetsproblemer, men også blant dem som har det, er det et flertall av rådmennene som mener at de ansatte har vært positivt innstilt til endringene.

De fleste kommunene bruker anbudskonkurranser når de setter ut en oppgave til private, spesielt i teknisk sektor, men det er ikke en selvsagt del av enhver utsetting av oppgaver. Kommunale enheter får i liten grad anledning til å delta i disse selv når det finnes kommunale enheter som jobber med tilsvarende tjenester.

Avtaleforholdet mellom kommunen som tjeneste-«bestiller» og de private tjenesteyterne som utfører tjenester for kommunen, er i ulik grad regulert. Mange kommuner henter inn ekstern kompetanse og synes å legge arbeid i å gjennomføre konkurranseutsettingen på en skikkelig måte. Likevel er det mange kommuner som, ifølge sektorsjefene, opplever at det har vært et problem at arbeidsmålene og arbeidsbeskrivelsene i avtalen har vært uklare, noe som også har gjort det vanskelig å vurdere den private tjenesteyterens innsats i etterkant. Selv om det som regel er mulig å sammenlikne den private tjenesteyteren med tilsvarende kommunal virksomhet, er det mange kommuner som ikke systematisk foretar slike sammenlikninger. Dette kan tyde på at resultatoppfølgingen ikke er like nitid i alle kommuner.

Holdningen til ytterligere privatisering er gjennomgående positiv blant rådmennene (79 prosent). Også blant tekniske sjefer er det en positiv holdning til ytterligere konkurranseutsetting av tekniske tjenester (52 prosent), mens pleie- og omsorgslederne er mer skeptiske til konkurranseutsetting av sine tjenester (35 prosent positive). Den viktigste gevinsten kommunelederne ser ved privatisering og konkurranseutsetting, er innsparing og effektivisering. Det er færre som tror at kvaliteten på tjenestene blir bedre, og det er mange som ser farer for velferdssamfunnet ved en omfattende privatisering av alle typer kommunale tjenester, selv om kommunen beholder det overordnede ansvaret for tjenestene.

Alt i alt viser undersøkelsen at private innslag er utbredt og etablert innenfor teknisk sektor, men foreløpig sjeldent i pleie- og omsorgssektoren. Erfaringene med de private innslagene er alt overveiende gode. Undersøkelsen gir grunn til å

tro at det vil skje privatiseringer og konkurranseutsettinger i et minst like stort omfang i årene som kommer, og da også på områder som i dag sjelden er privatisert, som for eksempel pleie- og omsorgstjenester. Potensialet for ytterligere privatisering på enkelte av de tekniske tjenestene som i dag oftest utføres av private, synes derimot å være delvis uttømt. Det er også grunn til å tro at en eventuell neste «privatiseringsbølge» vil være mer politisk kontroversiell enn den vi har bak oss. Forskjellene mellom kommuner med forskjellig politisk flertall er i hvert fall klart større når rådmennene og sektorsjefene vurderer sannsynligheten for ytterligere privatisering og konkurranseutsetting i deres kommune i fremtiden, enn når vi ser på hvilke kommuner som har/ikkehar privatisert og konkurranseutsatt kommunale tjenester i dag.

Kapittel 5 presenterer seks kommuner som i større eller mindre grad har satt driften av kommunale tjenester ut til eksterne, private leverandører. Vi fokuserer på tre tjenesteområder: pleie- og omsorgstjenester, renovasjon og renhold. De viktigste funnene i disse case-studiene er som følger:

Vi har studert seks kommuner som i ulik grad har satt kommunale tjenester ut til privat drift. Vi har sett på bakgrunnen for at kommunene har gjort dette valget og hvilke foreløpige erfaringer, særlig med hensyn til pris og kvalitet på tjenestene, man har gjort. Målsettingen har ikke vært å trekke generelle konklusjoner om hvor vellykket eller ikke vellykket en slik driftsomlegging har vært eller trekke frem generelle erfaringer med en slik driftsform, men mer å vise at kommunenes utgangspunkt ofte er svært ulike når de velger slike løsninger, og at resultatene preges av det. Vi har studert noen tjenestetyper (pleie- og omsorgstjenester, renovasjon og renhold) og plukket ut noen sentrale problemstillinger i hver av kommunene som vi ser nærmere på. De forholdene vi ser nærmere på er bakgrunnen for at kommunen besluttet å benytte private leverandører, de kostnads- og kvalitetserfaringer man har gjort, forholdene for de ansatte i kommunale og private bedrifter, hvordan kommunen har sikret seg ved kontraktsbrudd og hvilke videre planer man har for den aktuelle tjenesten.

Ett av våre hovedfunn i disse studiene har vært at kommunene kan ha ulike grunner for å sette tjenester ut til privat drift. Ikke overraskende spiller økonomiske betraktninger en overordnet rolle i de fleste kommuner: man ønsker å finne ut om andre, vanligvis private aktører, kan levere tjenesten billigere enn kommunen selv. I noen kommuner kan imidlertid andre motiver spille en viktig rolle. Vi har pekt på at problemer med å skaffe arbeidskraft på enkelte tjenesteområder har spilt inn, i en situasjon med et svært stramt arbeidsmarked, at dårligere erfaringer med kommunale enn private tjenesteleverandører har vært medvirkende og at manglende omstillingsvilje, slik den kommunale ledelsen ser det, også har spilt inn. I enkelte kommuner har en overordnet ideologisk overbevisning spilt inn («private er bedre»,

«konkurranse er bra»), i andre kommuner har man ønsket å finne en kommunal løsning, men ikke klart det.

Mens noen kommuner er mest opptatt av en mulig kostnadsbesparelse ved å sette tjenester ut til privat drift, er andre vel så opptatt av å sikre tjenestekvalitet og -stabilitet. Mange kommuner opplever at de er i en trengt økonomisk situasjon, at de mange oppgaver kommunene er pålagt (for eksempel eldreomsorg) sprenger de tildelte budsjettene; det blir dermed viktig å prøve løsninger som kan ha en kostnadsreduserende effekt. For andre kommuner kan imidlertid sikring av tjenestekvalitet og -stabilitet ha vært et vel så viktig motiv. Når tjenester kjøpes, er det selgeren som gjøres ansvarlig for at tjenestene leveres. Det blir også selgerens ansvar å finne løsningen på for eksempel fraværsproblemer. Utsetting av oppgaver til eksterne leverandører kan med andre ord være uttrykk for omstillingsvegring blant kommunale ledere: Det fremstår lettere å overlate problemene til andre enn å finne egne løsninger. Men det kan også være uttrykk for resignasjon hos de samme etter gjentatte forsøk på å finne løsninger.

Kommunene har organisert sitt kontraktsforhold til tjenesteleverandøren på forskjellig vis. Mens noen har inngått en kontrakt som åpner for relativt store endringer underveis og hyppige kontakter mellom kommunen som tjenestebestiller og leverandøren, har andre valgt en mer «lukket» kontraktsform: Forholdet til leverandøren er i hovedsak regulert gjennom den skriftlige kontrakten. Mens den første typen kommuner har valgt en kontraktsform som åpner for tilpasninger og forbedringer i løpet av kontraktsperioden, og dermed mulige kostnadspåslag, har den andre typen kommuner valgt en løsning med lite kontakt mellom partene. Er man misfornøyd med kontrakten eller leverandøren, får feilene bli rettet opp ved neste kontraktsinngåelse. Det er særlig innenfor pleie- og omsorgssektoren man har valgt en litt «mykere» kontraktsform, trolig fordi dette er en ny måte å drive pleie- og omsorgstjenester på, slik at man trenger en viss tid på å bygge opp kompetanse i kontraktsstyring, men kanskje også fordi dette er et vanskelig tjenesteområde å regulere i kontraktsform. Konsekvensene for brukerne kan bli store dersom oppdragsgiver og leverandør har svært avvikende tolkninger av kontraktsinnholdet.

Studiene viser også at én ting er ønsket om kostnadsreduksjoner ved at tjenester settes ut, en annen ting er om dette er en realistisk forventning. Kommunene har ofte dårlige redskaper for å vurdere både egne kostnader og egen tjenestekvalitet og ikke minst sammenhengen mellom kostnader og kvalitet; det kan da bli vanskelig å vurdere hvor realistiske andres tilbud om tilfredsstillende kvalitet til en redusert kostnad er. Kommunene har følgelig liten kompetanse i å vurdere hvordan, eventuelt om, tjenestekvaliteten vil bli berørt når kostnadene reduseres. De kan da lett bli ofre for firmaer med stor overtalelseskraft som ønsker seg inn på nye markeder. De fleste av de kommunene vi har studert har da også en noe avventende holdning til hvilke kostnads- og kvalitetseffekter driftsutsettingen vil ha, til tross for at reduserte kostnader og fortsatt like god kvalitet lå

til grunn for beslutningen om å sette tjenestene ut. Flere av kommunene kan komme til å reversere beslutningen om å sette tjenestene ut, selv om dette kan bety nye utgifter som igjen kan «spise opp» den kostnadsreduksjonen man oppnådde i første omgang. Denne avventende holdningen må ses på bakgrunn av den politiske oppmerksomheten kommunal utsetting av driftsoppgaver har fått. Blant kommunepolitikere og i opinionen for øvrig vil det kreves dokumentasjon på at målsettingene med utsettingen er nådd: at det har skjedd en kostnadsreduksjon uten at tjenestekvaliteten er forringet. Dette kanskje til forskjell fra tidligere beslutninger om utsetting av driftsoppgaver som har skjedd uten samme politiske oppmerksomhet.

De ansattes arbeidsforhold har i varierende grad blitt berørt når driften av kommunale tjenester settes ut til private. I de fleste kommuner vi har studert, har det dreid seg om nyetablert virksomhet i kommunal regi (for eksempel et nytt sykehjem) eller virksomhet som alltid har vært drevet av private (for eksempel renovasjon); de kommunalt ansatte har derfor ikke blitt direkte berørt. Der hvor de har blitt direkte berørt, har kommunen enten funnet nye, kommunale arbeidsoppgaver eller åpnet for nyansettelser. Selv om endringsprosessene har skapt uro og utrygghet blant de kommunalt ansatte, fordi arbeidsplassen deres har blitt fjernet, har de i de studerte kommunene hatt muligheter til å beholde arbeidsforholdet til kommunen. Dette støtter opp om det vi fant i surveyundersøkelsene (kapittel 4.3), som viste at bare 13 prosent av de ansatte var blitt oppsagt eller tilbudt jobb i den virksomheten som overtok arbeidsoppgaven. I de aller fleste tilfellene hadde de ansatte blitt omplassert, eller det dreide seg om nye arbeidsoppgaver. Man må anta at dersom utsetting av oppgaver blir ytterligere utbredt, vil flere ansatte bli direkte berørt i form av oppsigelser. Virksomhetsdirektivet og de videre tolkningene av dette (se kapittel 3.3), kan også komme til å legge visse føringer på hvordan kommunene i fremtiden vil forholde seg her.

Med hensyn til arbeidsvilkår (lønn, arbeidsoppgaver, arbeidstider osv.) i de private virksomhetene som utfører kommunale oppgaver, synes det heller ikke som om det er noen klar tendens til at de private bedriftene tilbyr dårligere arbeidsvilkår enn kommunene. Også de private bedriftene er avhengig av å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft og har, i et stramt arbeidsmarked, begrensede muligheter til å tilby dårligere arbeidsvilkår enn det øvrige arbeidslivet. Men dette kan endre seg dersom eventuelt arbeidsmarkedssituasjonen endres.

De fleste kommunene har tanker om hvordan beredskapen skal sikres slik at tjenestene til enhver tid er tilgjengelige, uavhengig av hvilken kontraktspartner kommunen har engasjert. For pleie- og omsorgstjenestenes del er det ønskelig med størst mulig kontinuitet i pleiesituasjonen. Dersom kontraktørfirmaet av en eller annen grunn skulle tre ut av kontraktsforholdet, mener kommunene at det er realistisk at kommunene overtar driften og engasjerer de ansatte fra kontraktsfirmaet som personale. Man oppnår dermed kontinuitet, men unngår vel neppe en viss uro blant personalet i forbindelse med omorganiseringen.

For virksomhet der det finnes et stort privat marked for tjenestene, som renhold, ser ikke kommunene store problemer med å engasjere andre private leverandører ved et kontraktsbrudd.

Kapittel 6 gir en kort oppsummering av hovedfunnene i rapporten.