| 263 | Sammendrag Fafo-rapport 263: Følge opp – eller forfølge? Evaluering av Oppfølgingstjenesten i Reform 94 |
Reform 94 introduserte en egen fylkeskommunal tjeneste som skulle følge opp ungdom som enten unnlot å søke seg til, ta imot eller møte opp til undervisningen i videregående skole, som avbrøt skolegangen eller lærlingkontrakten i løpet av året, eller som ble utvist. Oppfølgingstjenesten (OT) har primært tre oppgaver:
Rapporten studerer den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten i syv fylker - Oslo, Akershus, Buskerud, Aust-Agder, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms. Vi anlegger to perspektiver på tjenesten. I første del introduseres «tilbudssideperspektivet». Her fokuseres OTs organisasjon, tjenestens relasjoner til andre samarbeidende etater, og de ansattes syn på dette samarbeidet og på relasjonene til målgruppen - det vil si ungdom som av ulike grunner velger andre former for beskjeftigelse enn det å være elev i videregående skole (eller uvirksomhet).
Andre del tar utgangspunkt i målgruppen: Hvem rekrutteres til OTs målgruppe, hva slags tilbud deltar ungdommene på, og er det noen innretninger på disse tilbudene som i første omgang motiverer dem til å gi skolen en ny sjanse, og som i neste omgang bedrer deres kompetanseoppnåelse? Til sammen vil disse to perspektivene på oppfølgingstjenestens gjøren og laden bidra til å kaste lys over spørsmålet om hvor vellykket etableringen av denne tjenesten har vært.
Jens B. Grøgaard og Tove MidtsundstadRapporten innledes med en redegjørelse for oppfølgingstjenestens struktur og rammebetingelser. Siktemålet er både å beskrive tjenesten og å utlede det vi kan kalle ulike OT-modeller og -strategier, samt de rammer tjenesten arbeider innenfor.
Dagens OT-modeller skiller seg fra hverandre på i hovedsak tre områder. For det første har fylkeskommunene valgt ulike samlokaliserings-/samordningspartnere for OT innen fylkesutdanningsetaten. Vi skiller mellom tjenester som i hovedsak er skole-/rådgiverbaserte, PP-tilknyttede og/eller har en mer utdanningsadministrativ tilknytning.
Videre kan en skille mellom tjenester som satser på et desentralisert kontra et sentralisert koordinatorapparat. Jo mer desentralisert, desto mindre stillingsprosent, og jo mer omfattende koordinatorfunksjon. Dette igjen påvirker mulighetene for arbeidsdeling innen tjenesten og for faglig fordypning og identifisering med rollen som OT-koordinator.
For det tredje skiller tjenestene seg fra hverandre med hensyn til ressurstilgang - både hva gjelder total stillingsprosent i forhold til problemomfang, og tilgangen på ressurser for blant annet å fremme samarbeid og drive forebyggende arbeid generelt.
Ut over det rent strukturelle finner vi interessante forskjeller mellom koordinatorene, og til en viss grad mellom fylkene, både i rolleforståelse og valg av strategi. Disse forskjellene diskuteres med utgangspunkt i fire idealtypiske rollemodeller. Aktørene kan ha en faglig eller en administrativ orientering, og de kan oppfatte seg som supplerende eller konkurrerende i forhold til andre etater. Dermed kan vi, for det første, skille mellom koordinatorer som i hovedsak identifiserer seg med behandlerrollen, og de som knytter seg til omsorgsrollen. Begge disse gruppene synes å oppfatte seg selv som «terapeuter». De er individorienterte, og de er opptatt av å finne løsninger for hver enkelt ungdom. Den omsorgsorienterte har likevel en mer omfattende rolleforståelse enn de rene behandlerne. Derfor er det en tendens til at den omsorgsorienterte tar et totalansvar, og til dels overtar andre etaters oppgaver.
For det andre skiller vi mellom dem som kan oppfattes som koordinatorer i ordets rette forstand, og dem som oppfatter seg som ombudsmenn eller entreprenører. Koordinatoren forstår i stor grad sin rolle som et element i en infrastruktur. Oppgaven blir å klargjøre problemer og kanalisere ungdom til riktig hjelpeinstans. Alternativet, som er entreprenøren eller ombudsmannen, har en utpreget «oss mot resten»-holdning. Hun er opptatt av å utvikle og endre rammebetingelsene for sitt arbeid og for ungdommene. Det er vår oppfatning at valg av rolle påvirker både koordinatorenes arbeidsmåte i forhold til ungdommene og deres valg av strategier i forhold til andre etater og tjenester.
Hva som i utgangspunktet påvirker valg av rolle og derigjennom strategi, har vi mindre kunnskap om. Det synes å være en viss sammenheng mellom utdanningsbakgrunn og rolleforståelse og -utøvelse. Personer med ren lærerbakgrunn er mer individ- og behandlerorienterte og mindre opptatt av å arbeide tverretatlig enn andre. Dette gjelder uavhengig av om de har spesialpedagogisk tilleggsutdanning eller ikke. Den sterkeste identifiseringen med behandlerrollen finner vi blant personer med lærerbakgrunn i deltidsstilling. Årsaken kan være at de rett og slett ikke har tid til noe annet enn å ta seg av enkeltungdommene. Små stillingsprosenter gir lite rom for å planlegge og arbeide «systemisk». Lærere er kanskje heller ikke i samme grad som helse- og sosialarbeidere vant til å jobbe tverretatlig.
Det viktigste tilbudet til målgruppen er praksisplass. Når det gjelder tilbudsstrukturen for øvrig, er det forskjeller både mellom fylkene og mellom regioner innad i det enkelte fylke. Tilbudet til OTs målgruppe avhenger av hvor ungdommene bor. I spredtbygde strøk vil det sjelden være mange alternativer ut over praksisplass og de tilbudene skolene i regionen har - i første rekke delkurs og faste tilrettelagte opplegg. Når det gjelder kompetansegivende opplæring, er det fremdeles mangel på dette, men her synes det å være en utvikling både i bredde og omfang, selv om fylkesforskjellene er store.
Andre trekk i utviklingen synes å være en overgang fra faste tilbud til større bruk av frie skolemidler til individuell tilrettelegging og mer fleksible tilbud, videre en økt satsing på opplæringsavtaler og kombinerte opplegg i skoleregi, og dessuten bedre mulighet til forberedte delkompetanseløp og dokumentering av kompetanse ervervet gjennom praksis.
Tverretatlig samarbeid - på tvers og tverke
Samarbeidspartnerne opplever i overveiende grad samarbeidet med OT som positivt. Flertallet mener at OT har bidratt til å formalisere samarbeidet og til å skape nettverk. Videre mener de fleste at samarbeidet har økt etter at OT kom til, og at det både har vært nyttig og bidratt til noe positivt for ungdomsgruppen.
Likevel er det fremdeles en del spenninger i forholdet til både arbeidsmarkedsetaten, kommunene og fagopplæringen. Disse spenningene er i første rekke knyttet til tilgangen på tilbud, mulighetene for utvikling av nye tilbud og prioriteringer av tiltak til ungdomsgruppen. Ikke uventet er også tilbudsstrukturen et av de områdene OT-koordinatorene er minst fornøyde med.
OT har problemer med å finne en egnet strategi for å forplikte samarbeidspartnere til å bidra når behovet oppstår. Spesielt gjelder dette overfor kommunene og deres innsats overfor ungdom med store og sammensatte problemer. Disse ungdommene trenger ekstra hjelp og støtte ut over et rent opplæringstilbud, eller de har behov for spesielt tilrettelagte arbeidsplasser eller praksisplasser.
En av de viktigste endringene i organiseringen i løpet av implementeringsperioden har vært økt integrering av OT i den fylkeskommunale utdanningsstrukturen. Dette har blant annet kommet til uttrykk ved at OTs lederansvar i større grad har blitt lagt inn under andre etater eller tjenester.
For det andre ser vi en sterkere satsing på heltidsstillinger kombinert med et mer sentralisert koordinatornettverk, og større arbeidsdeling koordinatorene imellom (eller ønske om det). Dette kan ses i sammenheng dels med ønsket om økt faglighet i koordinatorarbeidet, dels med søkningen etter en egen OT-metode eller kanskje en klarere OT-rolle.
For det tredje ser vi to tendenser knyttet til det tverretatlige samarbeidet som begge kan tolkes som tjenestens ønske om større kontroll over sine rammer (eller omgivelser). Det gjenspeiler seg i deres ønske om å ha innflytelse på andelen som avbryter skolegangen og et ønske om å påvirke tilgangen på egnede tilbud til ungdomsgruppen. Vi har derfor sett at OT har økt sitt engasjement i det frafallsforebyggende arbeidet, enten ved at koordinatorene har tatt direkte del i dette arbeidet, og/eller ved at det er tildelt en egen ressurs til rådgiverne for at de skal prioritere forebygging av frafall i skolen. I tillegg har OT gjennom fylkesutdanningsetaten bidratt til utviklingen av nye tilbudstyper i regi av skolen innen rammen av Lov om videregående opplæring. Det gjelder blant annet opplæringsavtaler samt kombinerte opplegg (arbeidstrening og undervisning). Bakgrunnen for dette er dels at fagopplæringsloven ikke gir slike muligheter i dag, og dels at arbeidsmarkedsetatens praksistilbud vurderes som lite tilfredsstillende.
I tillegg til de rent organisatoriske endringene og tilpasningene i løpet av implementeringsperioden, har det vært viktig for oss å vurdere om oppfølgingstjenesten synes å ha noen innvirkning på ungdommenes utdanningskarrierer. Vi har derfor spurt: Hvor effektiv er tjenesten i sitt arbeid med å kanalisere ungdommene inn i eller tilbake til arbeidslivet eller skolen, og i hvilken grad påvirker oppfølgingstjenestens organisering og samarbeid, arbeidsmåter og tilgjengelig tilbudsstruktur dette arbeidet?
For å vurdere dette har vi tatt utgangspunkt i de ulike fasene i samhandlingen mellom OT-koordinatorene og ungdommene - i alt følgende fem faser: Registrering, oppsøkning, kartlegging, formidling og rådgivning/veiledning og tilsyn. Vi har drøftet i hvilken grad OTs håndtering av disse fasene, spesielt oppsøknings- og formidlingsfasen, kan tenkes å påvirke de resultatene vi ser.
OTs evne til å oppnå kontakt med ungdommene for å få dem til å takke ja til tjenestens tilbud, har vi kalt tjenestens oppsøkningseffektivitet. Evnen til å formidle ungdom til et tilbud i neste omgang, kalles formidlingseffektivitet. Begge disse målene gir uttrykk for evne til reintegrering i løpet av året.
Tenker vi oss integrering og kompetanseoppnåelse i et noe lenger perspektiv, er det også viktig å se på OTs evne til å få ungdommene til å søke seg til og begynne på skole etterfølgende år. Her kan kontakten med OT i seg selv ha vært motiverende, eller tilbudet/tiltaket ungdommene ble formidlet til, kan ha virket slik. Dette kaller vi tjenestens integreringseffektivitet, mens tilbudenes eventuelle effekt vil være et mål på tiltakseffektiviteten. Det siste vil egentlig ikke være OTs fortjeneste i streng forstand, da tjenesten ikke forvalter eller utvikler konkrete tilbud. OTs bidrag i en slik sammenheng vil mer være knyttet til utvelgelse av riktig tilbud til rett person, tilrettelegging av tilbudet hvis det er nødvendig, samt valg av tidspunkt for formidling. Grad av integrering og kompetanseoppnåelse, og tiltakenes effekt i den sammenheng, er tema for rapportens andre del.
Vårt materiale gir oss få entydige svar på tjenestens effektivitet i denne forstand. Det er da også metodisk problematisk å trekke klare slutninger med utgangspunkt i aggregerte data. Faren for økologiske feilslutninger vil alltid være til stede. Det betyr at de sammenhengene vi tilsynelatende finner på aggregert nivå, kan forvitre når de konfronteres med data på individnivå. Vi har likevel lagt vekt på å drøfte de organisatoriske forskjellene, for å antyde mulige sammenhenger mellom organiseringen av tjenesten og ulikheten i måloppnåelse eller effektivitet.
Ut fra våre indikatorer på måloppnåelse har oppfølgingstjenesten god oversikt over ungdomsgruppen. Tjenesten når dessuten ut til de fleste ungdommene. Svært få forblir ukjente, selv om dette synes å være et økende problem i enkelte fylker. Likevel er det et relativt stort antall ungdommer som ikke følges opp av tjenesten - om lag halvparten av målgruppen. I de fleste tilfellene skyldes dette at ungdommene har funnet seg en jobb på egen hånd. Her er det imidlertid store fylkesvise variasjoner, avhengig av blant annet arbeidsmarkedssituasjonen og tilgangen på ledige jobber. Er det godt om arbeid, vil de mest arbeidsorienterte og arbeidsføre ungdommene trolig få seg en midlertidig jobb ganske raskt. Dermed vil de ikke ha behov for hjelp fra tjenesten. I alle fall er det slik at andelen ungdommer i midlertidig jobb er klart høyest i fylker hvor antall ledige stillinger per registrerte ledige er høyt. Det er også slik at andelen ungdommer i midlertidig jobb har økt i takt med bedringene i arbeidsmarkedet de senere årene. Dette gjelder for alle fylker, og andelen i jobb har økt mest blant de eldste (over 18 år).
En del takker også nei til tjenesten uten å oppgi grunn. Vi tolker dette som en svakhet ved tjenesten. Det vil ut fra vår terminologi være uttrykk for manglende oppsøkningseffektivitet. Vi finner også store fylkesvise variasjoner på dette området.
Det å takke nei til tjenesten uten å oppgi grunn betyr ikke nødvendigvis at ungdommene har fått seg en jobb eller prøver å få seg en jobb. I alle fall er det ingen klar sammenheng på fylkesnivå mellom andelen ungdommer som avviser tjenesten og arbeidsmarkedssituasjonen i fylket. Da det i første rekke er ungdom i Oslo, Akershus og Hordaland som avviser OT, er det like sannsynlig at dette skyldes storbyproblematikken. Ungdom med store sosiale problemer (vagabondering, kriminalitet og rusmisbruk) er ofte overrepresentert i de store byene og deres nærområder. Storbyens «fristelser» vil også lett kunne trekke unge mennesker bort fra skole og utdanning. Storbyen gir større mulighet for dette, da den sosiale kontrollen er mindre og muligheten for anonymitet desto større.
Trekk ved ungdommen er trolig ikke hele forklaringen. Våre undersøkelser viser også at det er en klar sammenheng mellom formen på førstekontakten med OT og ungdommenes svar. Bruk av standardbrev øker for eksempel sannsynligheten for negativ respons fra ungdommene. OTs involvering i frafallsprosessen, gjerne før ungdommene formelt har sluttet, synes også å ha betydning. Er OT tidlig på banen i denne sammenhengen, betaler det seg i form av kontakt senere. Dette er likevel ikke en nødvendig forutsetning for senere suksess, i form av reintegrering i skolen og/eller formell kompetanseoppnåelse.
Av dem som takker ja til hjelp fra oppfølgingstjenesten, får om lag halvparten en aktiv oppfølging i den forstand at de formidles til et offentlig tiltak; enten en praksisplass, en skoleplass eller et kombinert opplegg. Bare et fåtall kanaliseres til det vi kan kalle et kompetansegivende tilbud - under 15 prosent av ungdomsgruppen. En av tre - en forholdsvis stor del - får en passiv oppfølging av tjenesten. Disse ungdommene er under såkalt veiledning/rådgivning. Det vil si at de har kontakt med tjenesten og egentlig ønsker et tilbud, men har ennå ikke fått noe. I utgangspunktet vil vi tolke det at mange er under rådgivning/veiledning som et uttrykk for in-effektivitet, i den forstand at tjenesten, av ulike grunner, ikke klarer å møte denne delen av målgruppen med konkrete tiltakstilbud.
Våre data viser ingen klar sammenheng mellom andelen ungdommer på tiltak og tilbudsspekteret. Unntaket er arbeidsmarkedsetatens tiltaksnivå, som synes å ha en viss innvirkning på bruken av praksisplass. Jo høyere tiltaksnivå, desto større andel på praksisplass, med noen interessante unntak.
Blant de fylkeskommunale tilbudene kan det synes som om det er viktigere at fylkene har mulighet til å skreddersy individuelle opplegg ut over de mer faste skolebaserte/kombinerte tilbudene (ordinær skoleplass, delkurs, grunnkurs over to år, APO, osv.) enn at man opererer med mange faste tilbud. Betydningen av skreddersøm og fleksibilitet gjenspeiler seg for så vidt også i OT-koordinatorenes vurdering av de tilgjengelige tilbudene ut fra deres kunnskap om ungdomsgruppen. Det koordinatorene mener ungdomsgruppen trenger, er ikke i første omgang kompetansegivende tilbud, men tilbud som kan virke skolemotiverende eller være skoleforberedende. For at ungdommene skal ha utbytte av å delta på et tiltak, må tiltaket være tilpasset den enkelte ungdommens interesser. Tilbudet må oppfattes som meningsfylt i den forstand at det har et klart definert og kjent mål, men ikke nødvendigvis slik at det gir en eller annen form for formell kompetanse. Disse tilbudene er mangelvare i dag. Bare en tredjedel av koordinatorene rapporterer at de har mulighet til å gi ungdomsgruppen slike tilbud. Det som i første rekke mangler, er delkompetanseløp og helhetlige tilbud til ungdom som trenger hjelp og støtte i tillegg til, eller ved siden av, opplæring.
Ved siden av tilbudsstrukturen vil trekk ved ungdommene og OTs prioriteringer og arbeidsmetoder være avgjørende. For å få fram noe av dette, snudde vi problemstillingen på hodet og spurte hvorfor så mange ungdommer var under veiledning/oppfølging og aldri kom på noe tilbud. Ved å se på individdata om ungdommene fant vi at gruppen under såkalt passiv oppfølging prestasjonsmessig var langt svakere enn resten av OT-gruppen. De som var på tiltak og de som var i midlertidig jobb, fremstod som langt mer ressurssterke i så måte. Dette kan tyde på at det skjer en viss seleksjon både fra OTs og fra ungdommenes side, og at det kan være noe i koordinatorenes utsagn om at en del ungdommer rett og slett ikke er formidlingsklare. De trenger mer tid. Det kan også være at mange i denne gruppen trenger nettopp den tilbudstypen koordinatorene mener det er mangel på, altså individuelt tilpassede og tilrettelagte tilbud, som blant annet gir utstrakt støtte på det personlige planet, ut over det å gi opplæring og/eller praksis.
Uansett er det litt farlig å si at ungdom under veiledning/rådgivning er under passiv oppfølging, fordi det kan være et slikt samtaletilbud de trenger, eller fordi egnede tilbud ikke finnes. Det kan være viktig å gi ungdommene tid og være følsom overfor deres behov, slik at en er på plass med tilbud først når de selv er klare. Samtidig kan dette lett bli en unnskyldning for å «glemme» en del vanskelige og ressurskrevende tilfeller. Det at mange er under veiledning/rådgivning kan derfor også være et uttrykk for at OT-koordinatorene ikke rekker over alle i målgruppen, fordi de har for lite ressurser, fordi de ikke klarer å dra veksler på delansvarlige etaters ansvar, eller fordi de feilprioriterer og/eller bruker ressursene på gal måte. Ved feilprioritering brukes uforholdsvis mye tid på en liten gruppe svært ressurskrevende ungdommer, eller tjenesten tar på seg for mye ansvar i forhold til samarbeidende etater. Vi finner at ressurser kan ha en viss betydning, da fylker som har få ungdommer per koordinatorstilling, også klarer å formidle mange til tiltak. Det er likevel ikke slik at feilprioritering, for eksempel ved sterk vektlegging av advokatrollen og/eller for stor oppfølgingsintensitet overfor deler av ungdomsgruppen, bidrar til at mange blir gående uten tilbud. Disse faktorene synes heller å være uttrykk for et generelt engasjement, som gir grunnlag for god planlegging og evne til å trekke på delansvaret, slik at mange ungdommer kanaliseres til tiltak. Dermed blir færre gående under såkalt veiledning/rådgivning.
Når vi sammenholder resultatene i våre analyser av relasjonen mellom resultatoppnåelse og arbeidsmåte med forskjeller i OT-organisering, som beskrevet i kapittel 2, finner vi få klare og entydige sammenhenger. Skal vi likevel driste oss til å risse noen mønstre, med alle de forbehold som er knyttet til sammenligninger på aggregert nivå med få case, må det være at de skole- og rådgiverbaserte tjenestene, som gjerne også har desentraliserte koordinatornettverk med lave stillingsprosenter, generelt sett er bedre til å få tak i ungdommene enn til å formidle dem til et tiltak. I alle fall gjelder dette når vi ser på de små og spredtbygde fylkene - Troms og Møre og Romsdal. Fylker hvor OT er samordnet med PPT, synes derimot å ha størst problemer med å få tak i ungdommene i første omgang. Spesielt gjelder dette Akershus og Hordaland. Sett i sammenheng med Oslos problemer på det samme området, synes likevel lav oppsøkningeffektivitet like så mye å være relatert til fylkesstørrelse og storbyproblematikk som til tjenestens faglige tilknytning.
Unntakene fra det skisserte mønsteret er Buskerud og Aust-Agder. Disse fylkene har få som avviser tjenesten og mange under aktiv oppfølging. Buskerud har en utdanningsadministrativ tilknytning, mens OT i Aust-Agder er koblet opp mot PPT for videregående opplæring. Begge fylkene har også en forståelse av egen rolle som ligger nær omsorgsrollen. Dette er en ganske arbeidskrevende strategi, som innebærer tett oppfølging av den enkelte ungdom, og hvor tjenesten i stedet for å formidle ungdommene til andre etater, heller forsvarer og forhandler på ungdommens vegne i forhold til andre delansvarlige etater. I disse fylkene snakker man gjerne om «å hente ut delansvaret». I tillegg har disse to fylkene en svært god ressurssituasjon sammenlignet med de andre fylkene, selv når det tas hensyn til bidrag fra samarbeidspartnerne.
Uten å spekulere for mye rundt det mønsteret vi antydet over, kan de rådgiverbaserte tjenestenes bedre håndtering av oppsøkningsfasen ha sammenheng med at skolene og rådgiverne vanligvis har god kjennskap til lokalsamfunnet, ungdommene og deres familier. De kan derfor lettere få oversikt over ungdommenes situasjon. Rådgiverstillingen gir også erfaring i det å ta kontakt med både ungdom og foreldre som er i en vanskelig situasjon. Det å få en henvendelse med basis i skolen, selv om det skjer på vegne av oppfølgingstjenesten, kan også virke mindre skremmende for mottakeren enn det å få en henvendelse fra et PPT/OT-kontor. For Oslos del kan det tenkes at denne fordelen med desentralisering oppheves av storbyproblematikken, ved at nærhet her ikke nødvendigvis betyr kjennskap.
I formidlingsfasen er det gjerne viktig med et nettverk i forhold til det øvrige hjelpeapparatet, spesielt kommunene og arbeidskontorene. Det vil også være en fordel å ha kjennskap til og erfaring med disse systemene, slik at en vet hvor en skal henvende seg for å få en sak «på skinner». Dette er kunnskap rådgiverne innehar kanskje i mindre grad enn for eksempel koordinatorer med arbeidserfaring nettopp fra sosialkontor, barnevern, arbeidskontor eller PPT. Denne mangelen på systemerfaring hos for eksempel rådgiverne kan ha betydning for om, og eventuelt hvor raskt, en klarer å formidle ungdom til et tiltak.
På den annen side vil rådgiverne gjennom sin lokalisering til og erfaring fra skolen ha bedre kjennskap til tilbudene i skolens regi, og dermed større mulighet til å påvirke disse. Dette igjen kan være et tveegget sverd, da OT-kordinatorene som rådgivere lett kan møte seg selv i døra.
Kort oppummert synes fylkesstørrelse, målt ut fra antall OT-registrerte, og ressurser til koordinatorleddet mer enn faglig tilknytning, å være viktig for OTs evne til å drive aktiv oppfølging. Omsorgsrollen i kombinasjon med satsing på indivi-duelle skreddersydde tilbud synes også å øke formidlingseffektiviteten. Både omsorgsrollen og tilrettelegging av individuelle skreddersydde opplegg er imidlertid svært tid- og ressurskrevende, og bidrar ikke i vesentlig grad til en ansvarliggjøring av samarbeidspartnerne. Noe som i seg selv er et mål for tjenesten.
Dette kapitlet følger hele grunnkurskontingenten fra de syv fylkene gjennom to år i videregående skole. Kontingenten er delt inn i tre grupper:
De ordinære elevene utgjør om lag 82 prosent av kontingenten høsten 1995. Vi skiller mellom elever som begynte på allmennfag, på «myke yrkesfag» eller på «harde yrkesfag».
Allmennfagelevene har valgt grunnkurs som peker mot studiekompetanse. Nesten halvparten av den opprinnelige kontingenten begynte på allmennfag (47 prosent av alle). Jenter er svakt overrepresentert blant disse elevene, som i hovedsak rekrutterer blant de 50 prosent med best poengsum fra grunnskolen. Den typiske allmennfageleven har syv mg og fire g i elleve fag fra ungdomsskolen. Andelen som velger allmennfag fremfor yrkesfag er høyere rundt Oslofjorden enn i Aust-Agder, Buskerud, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms.
Om lag 36 prosent av kontingenten inngår i gruppen av ordinære elever som velger yrkesfag. Yrkesfagelevene har noe svakere prestasjonsnivå i grunnskolen enn allmennfagelevene - det typiske er at man har én til to mg og resten g i de elleve fagene i niende klasse. Det er dramatiske kjønnsforskjeller i orienteringen innen yrkesfagene. Guttene velger klassiske håndverksfag (bare syv prosent jenter), mens jentene er sterkt overrepresentert innen «myke» yrkesfag som formgivning, hotell- og næringsmiddelfag og helse- og sosialfag. Gutter fra Buskerud, Aust-Agder, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms er langt mer tilbøyelige til å velge klassiske yrkesfag enn gutter fra Akershus og Oslo.
Hvis vi tar utgangspunkt i ungdom som søker om opptak i videregående skole med en medisinsk eller en pedagogisk-psykologisk diagnose, eller som opptrer i egne klasser for særvilkårselever, kan vi skille ut en gruppe på åtte-ni prosent av den opprinnelige kontingenten. Rundt 40 prosent av disse integreres i ordinære skoleklasser, mens de resterende 60 prosent tilbys et undervisningsopplegg i egne klasser for særvilkårselever. I tillegg er det om lag en prosent av den opprinnelige kontingenten som begynner i en innføringsklasse for fremmedspråklig ungdom. Denne gruppen er naturligvis overrepresentert i Oslo (med om lag 2,5 prosent av kontingenten). Det er flest gutter i disse tre gruppene, og det prestasjonsmessige utgangspunktet fra ungdomsskolen er gjennomgående svakt. De fleste elevene mangler karakterer i noen fag fra ungdomsskolen. Gutter og jenter velger like forskjellig innen gruppen av særvilkårselever som blant de ordinære elevene. De kjønnsspesifikke preferansene påvirkes ikke av om man har diagnose eller ikke.
Ungdom som rekrutterer til oppfølgingstjenestens målgruppe, utgjør syv-åtte prosent av kontingenten. Det er overgangene som er viktigst. Selv om vi kan registrere et tilsig til målgruppen gjennom hele skoleåret, rekrutteres brorparten i overgangen mellom grunnskole og videregående skole (ikke søkt, søkt, men ikke møtt) eller i løpet av de første månedene etter inntak til grunnkurs høsten 1995 (sluttet). Det er også noen tenåringer som kommer inn fra «det ukjente» i løpet av det første skoleåret, eller i overgangen mellom første og andre skoleår. Jenter og gutter rekrutterer i like stor grad til målgruppen - kanskje noe overraskende. Den typiske OT-rekrutten har g i fire-fem fag og ng i resten fra ungdomsskolen - en del svakere enn blant ordinære elever, ganske mye bedre enn blant elever som er tatt inn på særvilkår i egne klasser. Selv om alle prestasjonssjikt er representert i OTs målgruppe, må vi erkjenne at det er klare prestasjonsmessige føringer på frafallet i videregående skole.
Det er kanskje vel så interessant at mange vender tilbake til skolen etter et lite eller stort avbrekk - rundt seks av ti er elever i videregående skole skoleåret 1996-97. Samtidig er det et nytt tilsig fra de ordinære elevenes rekker og fra særvilkårsgruppen som gjør at om lag 8 prosent av den opprinnelige kontingenten inngår i målgruppen dette skoleåret. La oss si at OT arbeider aktivt med rundt halvparten av disse ungdommene.
Progresjonen de to første skoleårene er brukbar: Sekstiåtte prosent av hele kontingenten har gjennomført et rettlinjet løp mot vk 2 eller lærlingkontrakt. I de ordinære klassene har 78 prosent gjennomført et slikt rettlinjet løp. Hvis man forsøker å predikere progresjonen ved hjelp av en modell (lineær regresjon), finner man følgende:
En del av progresjonsforskjellene skyldes strukturen i videregående skole. Mange elever begynner på et løp som gir grunnkurskompetanse i løpet av to år. Dette er særlig utbredt blant særvilkårselever i egne klasser, og noe mer utbredt blant ordinære elever på harde yrkesfag enn blant elever på andre studieretninger (myke yrkesfag og allmennfag)
Analyser av kompetanseoppnåelsen i løpet av de to første årene etter grunnskolen lider under manglende registrering i to av fylkene skoleåret 1995-96. Vi finner likevel at det er meget sterke føringer på kompetanseoppnåelsen av det prestasjonsmessige utgangspunktet man hadde fra grunnskolen. Etter Reform 94 er det etablert et system som gir usedvanlig sterk repeterbarhet i karakterer over tid. Vi tror at dette primært skyldes bredden i rekrutteringen til dagens videregående skole, ikke styrken i utvelgelsesregimet som sådan.
Ved å introdusere indikatorer på ungdommenes sosialiseringshistorie, legges for så vidt sten til byrden på det bildet av seleksjonen til OTs målgruppe som ble tegnet i studiet av ungdomspopulasjonen i kapittel 5.
Det er ikke bare prestasjonsmessige føringer på frafallet i videregående skole - det er både prestasjonsmessige og sosiale føringer på dette frafallet. Vi må erkjenne at en kilde til frafall som kommer på toppen av negative prestasjonserfaringer fra ungdomsskolen, er knyttet til kombinasjoner av foreldrenes utdanning og yrkesstatus, ungdommenes oppfatning av foreldrenes støtte til skolearbeid, og antall voksenpersoner i hjemmet (familiens strukturelle integritet). OT-ungdom er overrepresentert blant tenåringer som rapporterer at de bor sammen med en av foreldrene eller litt hos hver av dem. Hvis en tenåring bor i fosterhjem eller på institusjon, er sjansen for å falle fra i løpet av det første året etter grunnskolen mye høyere enn i alle andre familiekonstellasjoner - alt annet likt: Det vil si når vi også holder rapportert støtte fra foreldre og foresatte, prestasjonsnivå i ungdomsskolen, skulkeatferd og lignende, konstant.
Vi finner imidlertid at en liten gruppe - anslagsvis mellom 10 og 20 prosent av målgruppen - snur ryggen til skolen ut fra prestasjonsmessig styrke. Blant disse tenåringene er det vel så vanlig at man har venner utenfor skoleporten, at man er arbeidsorientert fremfor skoleorientert og at man har utviklet en kritisk innstilling til skolen (pedagogikken), som at man har «lavstatusbakgrunn».
Derfor konkluderer vi at det er behov for å nyansere. Frafall fremstår ikke som ett fenomen. Målgruppen rekrutteres i hvert fall på to forskjellige måter i løpet av det første året etter grunnskolen: Brorparten (minst åtte av ti) faller fra fordi de har lav skår på kognitive og sosiale ressurser, resten (knapt to av ti) rekrutterer til OTs målgruppe fordi de har andre interesser eller en annen orientering mot skole og arbeid, enn det som er typisk for dagens tenåringer.
Hvis vi tar utgangspunkt i utvalget av ordinære elever første skoleår, er det om lag fem prosent som rekrutterer til OTs målgruppe i overgangen mellom grunnkurs og videregående kurs 1 eller i løpet av det andre året etter grunnskolen. Det er ikke enkelt å forutsi (predikere) dette frafallet, men vi identifiserer i det minste noen kilder til denne nyrekrutteringen:
Budskapet fra studiet av hele ungdomsgruppen (populasjonen) var at OTs målgruppe har et stort uforløst potensial som kan realiseres i løpet av kort tid. Modellene som predikerte kompetanseoppnåelsen - modeller med stor utsagnskraft - viste at utholdenhet eller evne og vilje til å ta tiden til hjelp, var viktig for å forstå forskjeller i dokumentert kompetanse de to første skoleårene. Tilstedeværelsen i klassen har stor betydning, særlig stor betydning for tenåringer som prestasjonsmessig sett ikke hadde det beste utgangspunktet fra ungdomsskolen.
Det synes med andre ord å være viktig at oppfølgingsvirksomheten innrettes mot å motivere tenåringene til å gi videregående skole en ny sjanse. Er det noen innretninger på tiltakene første skoleår, eventuelt på relasjonene mellom støtteapparat og målgruppe, som i særlig grad bidrar til at «de frafalne» føres tilbake i folden? Med dette menes at de søker om opptak til andre skoleår, at de takker ja til det tilbudet de får, at de møter opp til første skoletime, og at de holder ut gjennom skoleåret slik at de får med seg karakterer i de fleste eller i alle fagene.
Det viser seg at den strategiske faktoren er å motivere ungdommene til å søke på nytt. Hvis de søker og aksepterer det tilbudet de får, er det også svært sannsynlig at de møter opp til undervisningen på høsten, og hvis de først møter opp, er det svært sannsynlig at de blir og høster et utbytte av dette målt i karakterer. Vi får altså bekreftet inntrykket av at tenåringer som velger å slutte etter grunnskolen, eller som slutter i løpet av grunnkurset, har et uforløst potensial etter skolens målestokk.
Det er fire knipper av faktorer som har betydning for søkerfrekvensen mellom første og andre skoleår:
Vi ønsker å fremheve fem forhold som påvirker kompetanseoppnåelsen i løpet av to skoleår:
Ungdom som manøvrerer rundt utenfor videregående skole på egen hånd - fortrinnsvis på det ordinære arbeidsmarkedet, er på mange måter en spesiell gruppe. Disse ungdommene har bedre prestasjonsutvikling enn OT-rekruttene, samtidig som de rapporterer om vel så mye skulk som det som er typisk for den delen av OT-gruppen som befinner seg i skolen en periode. Vi må erkjenne at en av de viktigste særtrekkene er knyttet til sosiale ressurser: Sjansen for å klare seg selv øker suksessivt med økende status blant mødrene, og det er få ungdom med «merknader» på helseprofilen sin eller som har en pedagogisk-psykologisk diagnose i denne gruppen. Det mest interessante er kanskje at mors status kompenserer for familiens strukturelle integritet - det vil si om det er to eller «bare» én voksenperson i hjemmet, har ingen betydning for rekrutteringen til denne ressurssterke gruppen. Ungdom som klarer seg selv har heller ikke vært gjort til gjenstand for intensiv oppfølging på et tidligere tidspunkt.
Vi følger ikke ungdommene lenge nok til at vi med sikkerhet kan si at det er fordelaktig å bli integrert i ordinære klasser fremfor å opptre sammen med «likemenn og -kvinner» i egne klasser på særvilkår. Det er imidlertid en klar tendens til at særvilkårselever i ordinære klasser har bedre kompetanseoppnåelse enn særvilkårselever i egne klasser, og at disse skillelinjene øker med nivået på opptakskarakterene fra grunnskolen. Ganske prestasjonssterk ungdom med diagnose har stor fordel av å gå i ordinære klasser, men i prinsippet vil også elever med et svakt utgangspunkt komme best ut om de integreres i ordinære skoleklasser. Det ligger også i kortene at det antageligvis ikke er gunstig å diagnostisere på sosialmedisinske og/eller pedagogisk-psykologiske kriterier langt opp i prestasjonshierarkiet. Det var slående hvor omfattende diagnostiseringen var i et par av prosjektfylkene våre - ingen nevnt, ingen glemt.
Vi fremfører disse resonnementene med styrke, fordi det er sannsynlig at forskjellene mellom de to gruppene vil øke det tredje og det fjerde skoleåret. Markussen (1998) har dokumentert store forskjeller i kompetanseoppnåelse mellom særskiltelever som ble integrert i vanlige klasser og særskiltelever som fikk tilbud i egne klasser etter fire år (1994-kontingenten).
Som en siste motivering for betydningen av å stimulere ungdom som slutter i skolen til å prøve seg en gang til, avsluttes analysen med en leting etter tenåringer som virkelig overrasker stort etter at de begynner i videregående skole. Noen ordinære elever kommer inn med svake karakterer fra ungdomsskolen, og etter to år tilhører de «prestasjonseliten» på vk 1. Hvem er de? Dessverre er det noen sosiale kjennetegn ved disse ungdommene som illustrerer betydningen av de ressursene man har adgang til i hjem og nærmiljø, men ungdommene kan også bidra selv: Ett år mer «på baken», ett års vekst i livserfaring og modenhet, har størst betydning. Deretter må man møte opp - det nytter ikke å skulke, og den som mot alle odds utvikler en forholdsvis positiv innstilling til skolen og til skolens aktører (medelever og lærere), synes å få et utbytte av dette. Vi illustrerer i det minste at hele løpet ikke er lagt på forhånd, selv om det kan være urealistisk å forvente «underverker» med en gang. Den «frafalne» som bringes tilbake i (skole)folden har mulighet til å forbedre resultatene sine, faktisk i kraft av at vedkommende er blitt ett år eldre. Hvis man i tillegg makter å endre arbeidsvaner (oppmøte) og innstilling, kan det være en del å hente. Det er uansett noen interessante unntak fra regelen om at ingen ting forklarer suksess bedre enn tidligere suksess.
Når hele kontingenten integreres i samme skoleslag og evalueres etter noenlunde samme kriterier, blir repeterbarheten i prestasjonsnivå over tid meget stor. Derfor er det en stor utfordring å gjennomføre effektive kompensatoriske programmer når målestokken er studiekompetanse eller yrkeskompetanse.
Vi finner imidlertid at tid til å lære er en strategisk faktor for å myke opp dette inntrykket: Ved å få ett til to til tre år ekstra, vil mange med negative prestasjonserfaringer fra grunnskolen bestå grunnkurs og kanskje også vk 1 i alle fag. Derfor er budskapet at en fleksibel anvendelse av rettighetsreformen kan være avgjørende for å oppnå reell kompetanseheving i hele kontingenten.
Vi har også sett at det å få lov til å prøve seg en tid på en arena utenfor videregående skole - på praksisplass eller i et kombinert opplegg, kan virke motiverende for ungdom som faller ut av skolen en periode. Dette er etter vårt skjønn en ytterligere indikasjon på at reell integrasjon krever at det finnes alternativer, og at disse tillempes med fleksibilitet. OT-gruppen demonstrerer uansett at det er et uforløst kompetansepotensial som kan realiseres forholdsvis raskt, bare man klarer å motivere dem til å gi skolen en ny sjanse. Andre grupper har sikkert også et uforløst potensial, men det krever antagelig mer tid for at dette synliggjøres som karakterer i skolefag.
Hele denne vurderingen bygger på premisset at formell skolegang er viktig. Det kan godt hende at et slikt perspektiv er for snevert. Det er en gruppe ungdommer som blant annet ved å aktivisere sitt sosiale nettverk og sine ressurser i hjem og nærmiljø, tilsynelatende manøvrerer uanstrengt rundt på det problematiske ungdomsarbeidsmarkedet uten at de trenger hjelp og støtte fra OT eller fra støtteapparatet rundt OT. Disse ungdommene får kanskje den mest verdifulle erfaringen av alt - nemlig erfaring fra et ærlig arbeid - og bygger opp energi både til å sikre seg fagbrevkompetanse (via § 20) eller studiekompetanse (via kurs og senere skolegang) når de synes tiden er moden for det. Kanskje vi kan bevege oss ett skritt til: Det kan jo oppfattes som verdifullt å få erfaring gjennom praksis(plass) og gjennom kombinert arbeidstrening og opplæring også, selv om dette i løpet av de to første årene etter grunnskolen ikke skulle «betale seg» i form av en karakterbok? Vi tillater oss å stille spørsmålet.
