| 337 |
Kommunal sektor - bedre enn sitt rykte? |
Sammendrag og oppsummering Denne rapporten er skrevet på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund (KS) og Program for storbyrettet forskning, og den inngår i oppdragsgivers satsing med programmet «Kampen om kompetent arbeidskraft». I denne formuleringen ligger blant annet kommunale arbeidsgiveres oppfatning av at det foregår en kamp om de kompetente arbeidstakerne. Denne vil og må kommunene være med på for å klare å yte de tjenester og den myndighetsutøvelse de er satt til.
Når KS har ønsket en analyse av kommunenes rekrutteringsevne, har vi konsentrert denne om trekk ved bemanningssituasjonen som kan påvirkes av den lokale arbeidsgiverpolitikken. Hovedspørsmålet er hva lokale myndigheter og arbeidsgivere kan oppnå gjennom ulike tiltak for a) å styrke rekrutteringen, b) å holde på arbeidskraften og c) bedre å nyttiggjøre seg arbeidskraften. Dernest hvordan myndighetene, arbeidsgiverne og fagforbundene sentralt kan følge opp dette arbeidet.
I rapporten beskriver vi bemanningssituasjonen i sektoren og hvilke områder som utmerker seg rekrutteringsmessig positive og negative. I noen miljøer er underbemanningen prekær, mens andre er selvrekrutterende. Vi går gjennom et bredt spekter av faktorer som skiller disse arbeidsplassene. De kommunene og bydelene som lykkes best i rekrutteringsarbeidet, har iverksatt langsiktige tiltak for å beholde nøkkelpersonell og engasjere personalet. Avdelinger som er attraktive for de ansatte, får et renommé som er attraktivt for jobbsøkende også. Vi gjennomgår en rekke faktorer som virker motiverende og demotiverende på arbeidskraften. Ledelsens og den enkelte leders håndtering av disse faktorene er ganske vesentlig for både rekrutteringssituasjonen og for virksomhetenes drift. Lederskapsspørsmålet er derfor viet stor plass.
For å belyse spørsmålene som er reist, baserer vi oss dels på data som er innhentet i forbindelse med dette prosjektet, og dels på andre undersøkelser og offisiell statistikk. Vi har gjennomført cirka 75 dybdeintervjuer med ledere og tillitsvalgte i åtte kommuner og fire av Oslos bydeler. Mange av disse var gruppeintervjuer med flere deltakere. I tillegg er det foretatt telefonintervjuer med 865 ansatte i de samme kommunene og bydelene. Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden mai til september 1999.
Deler av offentlig sektor har de siste åra i økende grad fått problemer med å rekruttere og holde på kvalifisert arbeidskraft. Tidligere gjaldt dette først og fremst en del distriktskommuner som ikke klarte å dekke behovet for høyere kompetanse på avgrensede fagområder. I dag har dette i varierende grad spredt seg også til mindre og større byer. Det gjelder flere sektorer og langt flere yrkesgrupper.
Sysselsettingen i kommunene, målt i årsverk, har fra 1992 til 1999 økt med cirka 18 prosent. Dette er likevel ikke nok til å dekke arbeidskraftbehovet. En rekke reformer har overført nye oppgaver til kommunene og fordrer ny kompetanse på både etablerte og nye fagområder. Tilbudet skal økes både i omfang, kvalitet og geografisk tilgjengelighet. Dersom effektivitet og arbeidstidsordninger holdes på dagens nivå, vil kommunene ha behov for mellom 40 000 og 50 000 nye arbeidstakere bare innenfor pleie- og omsorgssektoren de nærmeste åra. I tillegg til det rekrutteringsbehovet som følger av nye mål for tjenestene, kommer det løpende behovet for å kompensere tapet av ansatte som forlater sektoren eller reduserer sin tilknytning til fordel for annen virksomhet eller trygd. Dette gjelder årlig tolv prosent av arbeidskraften eller cirka 50 000 arbeidstakere. En rekke arbeidslivsreformer bidrar til at et fullt livsverk består av færre år og timer i aktivt arbeid enn tidligere . Dette forsterker ytterligere behovet for nyrekruttering i tiden som kommer.
I henhold til Statistisk sentralbyrås (SSB) fremskrivninger vil tilgangen på nye yrkesutøvere med visse utdanninger i flere år fremover ikke være tilstrekkelig til å dekke kommunenes etterspørsel. Konkurransen om en begrenset arbeidskraft (som følge av forhold som ligger utenfor den enkelte kommunes kontroll) vil med andre ord øke. Kommunene blir derfor nødt til å rasjonalisere driften, slik det påpekes i Handlingsplanen for helse- og sosialpersonell (Sosial- og helsedepartementet 1999). Alternativet er politiske beslutninger om å redusere tilbudet.
Arbeidslivet er generelt preget av stor mobilitet. Kommunesektoren som sådan skiller seg ikke fra andre deler av arbeidsmarkedet. I så måte er ikke den så medieomtalte gjennomtrekken i kommunesektoren noe særfenomen. Tre av fire arbeidstakere forblir i samme stilling fra et år til et annet. Halvparten av den siste firedelen går til ny stilling hos samme arbeidsgiver, mens de resterende forlater sektoren helt (pensjon, permisjon, annet arbeidsområde osv). Bare to_tre prosent skifter arbeidsgiver innen sektoren. Det er betydelige forskjeller på hvordan personalstrømmen varierer yrkesgruppene og kommunene imellom. Gjennomtrekken er størst i pressområdene. Det vil si i Oslo og deler av Akershus samt i og rundt Bergen og Trondheim. I tillegg har Finnmark stor personalgjennomtrekk. Blant kommunene i vårt utvalg bekreftes den landsomfattende trenden. Men vi har også bydeler og kommuner som har klart å oppnå lavere personalgjennomtrekk enn en kunne forvente.
Samtidig som Stortinget vedtar nye velferdstjenester som krever økt arbeidsinnsats, er vi i ferd med å få en arbeidsstyrke a) som er for liten til å utføre de samlede oppgaver, b) hvor færre er interessert i å jobbe i velferdsstatens yrker, og c) hvor antall utførte årsverk per arbeidstaker blir mindre som følge av reduksjoner av normalårsverket og at antall år som heltidsarbeidende reduseres. Størrelsen på ungdomskullene setter også begrensninger for veksten i pleie- og omsorgstjenestene. Dette tilsier at løsninger må finnes uten at en kan basere seg på en kvantitativ vekst i arbeidsstyrken.
Ansvaret for å sette en rimelig standard på velferdstjenestene og følge opp med tilstrekkelige rammebetingelser ligger hos Stortinget. Her ligger også ansvaret for at utdanningskapasiteten er tilpasset behovene. I dette ligger også utformingen av en tempoplan for reformer som både påvirker kommunenes arbeidskraftbehov (mengde og kompetanse) og som stiller krav til omorganiseringer av tjenestene.
For å løse morgendagens velferdsoppgaver må arbeidskraften være tilgjengelig med tilstrekkelig volum og riktig kompetanse. Arbeidet med å beholde, nyttiggjøre og rekruttere arbeidskraft med ønsket kompetanse må rettes mot flere hold samtidig. I figuren på neste side trekker vi frem fem innsatsområder som henger nært sammen. Disse er:
De tre første kan sortere under begrepet «strategisk arbeidsgiverpolitikk». Kommunale arbeidsgivere må ruste seg til å møte unge arbeidstakere som stiller betingelser for å jobbe. Samtidig må de forholde seg til at en økende andel av deres erfarne medarbeidere har fått høy verdi på det eksterne arbeidsmarkedet. Den attraktive arbeidskraften har økte valgmuligheter. Er det i ferd med å bli slik at de ansatte velger arbeidsplass og leder og ikke omvendt? Arbeidsgiverne må derfor i langt større grad enn tidligere strekke seg for å imøtekomme arbeidskraftens ønsker. Til gjengjeld må arbeidskraften kunne brukes mer strategisk for å nå virksomhetsmål. Dette stiller økte krav både til arbeidsgivere og arbeidstakere. Her står oppvurdering av nøkkelpersoner og tydeliggjøring av nøkkelfunksjoner sentralt. Deler av rekrutteringsproblematikken i kommunesektoren er et nasjonalt og regionalt ansvar. Dette gjelder særlig de to siste punktene i listen over; kompetansens relevans og rekrutteringsgrunnlaget.
Ti prosent av de spurte i denne undersøkelsen ønsker å jobbe mer, og mange flere er villige til å jobbe mer dersom arbeidsgiver ber om det. Samtidig har kommuner og bydeler et underskudd på arbeidskraft med samme kompetanse. Dette synliggjør at en del av det omtalte bemanningsproblemet handler om organiseringen av tjenestene og disponeringen av personalet.
Deltidsandelen blant kvinner har lenge vært stor. Men det er relativt nytt at deltidsandelen blant menn øker, og tendensen er så klar at det vil få konsekvenser for arbeidsgiver. Enten må det settes inn tiltak for å motvirke dette, eller så må arbeidet med å rekruttere flere «hoder» til å gjøre samme stykke arbeid intensiveres. Siden tilgangen på nye rekrutter er begrenset, forsterkes behovet for tiltak som kan bidra til at den enkelte enten jobber mer eller mer rasjonelt.
Nøkkelpersonell med leder og/eller faglig ansvar, unge arbeidstakere, eldre arbeidstakere og småbarnsforeldre har ulike krav og forventninger til arbeidsgiver. Faktorene som virker motiverende og demotiverende i arbeidet og behovene for støtte, veiledning og så videre, varierer tilsvarende. Dermed må arbeidsgiver strekke seg i flere retninger, skal han ha håp om å trekke til seg og beholde arbeidskraften. Attraktive arbeidsplasser og miljøer med høy trivselsfaktor har betydelige innslag av disse momentene:
På spørsmål om hva arbeidsgiver må satse på for å redusere gjennomtrekken, eller dersom deltidsansatte skal være villige til å øke stillingsandelen, nevnes oftest følgende: Økt vekt på faglig utvikling i arbeidet og gjennom intern opplæring, økt lønn og redusert arbeidspress (flere ansatte på jobb). Disse forholdene har ett fellesstrekk: De er kostnadskrevende og de forutsetter planmessige investeringer og tålmodige arbeidsgivere.
Mange kommuner har i økonomiske nedgangstider benyttet «ostehøvelprinsippet», hvor bevilgningene reduseres litt for alle virksomheter, samtidig som de ansvarlige setter sin lit til at hver enkelt ansatt kan greie å løpe litt fortere også til neste år. Økt produksjon per ansatt hvor de ansatte bærer store deler av kostnadene, er ikke uttrykk for effektivisering, snarere tvert imot. Fysisk slitasje, utbrenthet og sykmeldinger vil over tid kunne redusere produktiviteten, tappe kommunene for ressurser som ikke lenger er like fornybare som tidligere, og skade kommunenes anseelse. I stedet er utfordringen å øke investeringene i sine menneskelige ressurser og sørge for inndekning gjennom en produktivitetsvekst som følge av økt kompetanse, bedre organisering av tjenestene og bedre disponering av arbeidskraften.
Lønn er viktig, både for kjøpekraftens del og som symbol på samfunnets og arbeidsgivers verdsetting. Lønn kan være viktig for å trekke til seg og beholde «de beste», og lønn er sannsynligvis viktig for å sikre rekrutteringen til utdanningsinstitusjonene som leverer kandidater til sektoren. Tilfeldige lønnstiltak ser imidlertid ikke ut til å ha ønsket effekt.
Få av dagens ansatte oppgir lav lønn som grunn for at de er i ferd med å slutte. Men siden den attraktive arbeidskraften kan bevege seg utenfor det kommunale arbeidsmarkedet, er det en økende utfordring for kommunesektoren å kunne tilby konkurransedyktig lønn. Den mest nærliggende måten å gjøre dette på er ved a) å øke både lønnspotten og hele budsjettrammen, b) å omdisponere lønnsmidlene gjennom lønnsoppgjørene, c) å tjene inn lønnsøkninger gjennom produktivitetsgevinster. Herunder ligger også en mulig omdisponering av lønnsmidler som følger av «rett kompetanse til rett funksjon».
Høye boutgifter utgjør et rekrutteringshinder for sentralt beliggende kommuner og de fleste bydelene i Oslo. Den arbeidskraften kommunene etterspør, er med enkelte unntak dyr å produsere. Unge i etableringsfasen med store studielån (uten kapitalmidler) må enten gis et rimelig botilbud eller en lønn til å betjene kostnadene forbundet med å bo i pressområder. Dette utgjør et her og nå-problem for rekrutteringen til ubesatte stillinger. Men mer alvorlig er de langsiktige effektene av en bolig- og/eller lønnspolitikk som forteller de unge at de bør la være å velge en utdanning og karriere innenfor velferdsstaten(kommunen) dersom de ønsker å få endene til å møtes.
Har kommunene et dårlig rykte som arbeidsplass? Er dette i tilfelle ufortjent? Og har det eventuelt en negativ effekt på kommunenes evne til å rekruttere og beholde arbeidskraften? Vi kan slå fast at mange kommuner og mange av «velferdsstatens yrker» har et image-problem. For det første blir Kommune-Norges samlede image av mange sett på som et vesentlig rekrutteringshinder, særlig i forhold til unge arbeidstakere, blant annet fordi dette bildet harmonerer dårlig med dagens ungdomskultur. For det andre oppleves et grått image og stigmatisering knyttet til en elendighetsbeskrivelse som dårlig «indremedisin» for de ansatte. For det tredje under-kommuniseres positive sider ved kommunale arbeidsplasser. De fleste ansatte er glad i jobben og tilfreds med arbeidsplassen. Her har myndighetene og sentrale aktører i kommunesektoren en pedagogisk oppgave foran seg, ikke minst med sikte på å sikre rekruttering til utdanningen av kandidater innenfor «velferdsstatens yrker».
Men hva kan den enkelte, lokale arbeidsgiver gjøre med dette? Godt rykte og selvrekrutterende miljøer er ofte et biprodukt av målrettet arbeid med de grunnleggende organisasjonsspørsmålene og en helhetlig personalpolitikk som vektlegger flere av de faktorene som skaper mening og trivsel. Blant de som er «innenfor», er ryktebørsen finstemt, og det skilles mellom enheter innen én og samme kommune. Driver et distrikt innenfor en kommune eller bydel godt, blir det fort kjent. Resultatet kan være at den ene enheten kan ha flere søkere uten å ha utlyst noen stilling, mens naboenheten knapt får søkere til sine utlyste stillinger.
De lokale arbeidsmarkedene for de ulike yrkesgruppene er så godt kjent for de oppdaterte jobbsøkerne at få i dag lar seg imponere av kampanjer eller gode annonsetekster alene. Vernepleierne vet hvordan arbeidssituasjonen er i de ulike bokollektivene i regionen og holder seg unna de mest turbulente stedene. Sosionomene kjenner tilsvarende de fleste sosialkontorenes renommé osv. Når lønn ikke er nok, og andre lokkemidler «gjennomskues», har de rekrutteringsansvarlige kun én vei å gå: Den lange veien for å gjøre arbeidsplassen til et attraktivt sted å jobbe. Deretter kan en oppnå et renommé som er attraktivt for jobbsøkende.
I tråd med det som tidligere er nevnt om å oppvurdere betydningen av nøkkelpersoner og tydeliggjøre nøkkelfunksjoner, er det rimelig at arbeidsgiver legger betydelig vekt på rekruttering, utvikling og ivaretakelse av ledere som forstår disse mekanismene. Dette inkluderer også organisasjonens behov for internt synlige toppledere.
I hvilken grad kommunen skal ha en aktiv urbaniseringspolitikk som innebærer en sentralisering, er mange steder et brennbart politisk tema _ både i distriktene og de sentralt beliggende kommunene. I distriktskommunene fremhever tilhengerne at et pulserende kommunesenter vil være attraktivt i en rekrutteringssammenheng. Sentralt beliggende kommuner vipper i spenningsfeltet mellom rurale verdier og urbant levesett, og de hadde til dels sterke motforestillinger mot å utvikle bystruktur.
I byene «florerer» kulturtilbudet uten at det spesielt fremheves som viktig _ mens det fremheves og ønskes i større grad i distriktene. Folk i byene får i større grad tilfredsstilt sitt behov for natur enn folk i distriktene får tilfredsstilt sitt behov for kultur. Sterk kultursatsing blir begrunnet med kulturens kommunikative kraft; og dermed nyttig i et fremtidsrettet arbeidsmarked som blir spådd å være langt mer formidlingsfokusert.
Både i distriktskommuner og i sentralt beliggende kommuner blir verdien av et godt organisasjons- og idrettsmiljø som grunnlag for bosetting vektlagt. I enkelte kommuner har dette vært bevisst politikk i 30_40 år. Mye av det som er virksomt i dag hviler derfor på strukturer som er bygget opp gjennom lang tid. Stedstilknytning vektlegges sterkere i distriktene enn i sentralt beliggende kommuner og blir ytterligere forsterket av det å ha barn.
Godt oppvekstmiljø er et gode i seg selv og regnes som en vesentlig attraksjon ved bostedet, uavhengig av om man har omsorgsansvar. Ansatte i distriktskommunene fremhever oftest oppvekstmiljøet, mens ansatte i byene gjør det i mindre grad. Mye tyder på at oppvekstmiljøet for barn mange steder er bedre ivaretatt enn oppvekstmiljøet for ungdom. Dette kan ha betydning for om utdannet arbeidskraft ønsker å flytte tilbake til hjemstedet og jobbe i kommunen etter endt utdanning.
De yngste arbeidstakerne bor i størst grad i byene. Andelen synker når de får barn, og øker tilsvarende i distriktskommunene. Den mest iøynefallende årsaken synes å være lavere boligpriser, men også attraksjonen ved et trygt oppvekstmiljø er sannsynligvis med på å påvirke valget.
Beliggenhet ser ut til å være selve magneten for bosetting, men koster i form av høye boligpriser. Boligmarkedet _ både pris og struktur _ er et hinder for allsidig bosetting og rekruttering. I vekstkommuner kan det medføre et ensidig befolknings grunnlag og representere store hindringer for ungdom som vil flytte tilbake. Flere etatsledere med rekrutteringsansvar etterlyser politisk og administrativ tilrettelegging av boliger til de som ønsker å jobbe i kommunen
Ensidig arbeidsmarked er et vesentlig rekrutteringshinder i distriktene, blant annet fordi ektefelle ikke får jobb, mens et variert arbeidsmarked på den andre siden kan medføre en «lekkasje» til privat sektor.
Kommunesektoren er, som arbeidsmarkedet for øvrig, preget av stor mobilitet. Det er betydelige forskjeller på hvordan personalstrømmen varierer yrkesgruppene og kommunene imellom. Avhengig av en videre utbygging eller nedbygging av deler av velferdstilbudet, vil det i de kommende åra være underskudd/overskudd på visse typer arbeidskraft. Syttifem prosent av de ansatte forblir i samme stilling fra ett år til et annet. Tolv prosent går over i ny stilling i samme kommune, tre prosent går til andre kommuner, mens fem_seks prosent går over til andre sektorer. De siste fire_fem prosentene går over i pensjon, permisjon, utdanning eller annen virksomhet utenfor det registrerte arbeidsmarkedet. Alle sektorer er interne arbeidsmarkeder. Dette gjelder ikke minst kommunal sektor.
Arbeidstakere med høy utdanning er mer mobile enn arbeidstakere med lavere utdanning. Med unntak av ingeniørene avtar ansienniteten med økende utdanning.
Oslo og Akershus er den regionen med størst netto tilflytting av arbeidstakere. Her utgjør innflytterne cirka to femdeler av netto sysselsettingsvekst. Oslo og Finnmark hadde i 1995 størst personalgjennomtrekk. Tallene for både avgang og tilgang ligger cirka fire prosent over landsgjennomsnittet. Akershus følger deretter. I utvalgsundersøkelsen har bydelene i Oslo flest arbeidstakere som er i ferd med å slutte i jobben. To av de minste kommunene har færrest arbeidstakere med flytteplaner.
Rådmenn og økonomisjefer, vernepleiere og hjelpepleiere er mest stabile. Størst intern mobilitet (innen kommunen) finner vi blant yngre arbeidstakere og blant assisterende avdelingssykepleiere og førskolelærere. Blant ansatte i de tekniske yrkene og blant vernepleiere og hjelpepleiere er det svært få som går over til en annen, kommunal arbeidsgiver. Flest ut av kommunesektoren finner vi blant førskolelærerne, hvor 17 prosent forlot kommunesektoren mellom 1998 og 1999. Deretter følger sosialkuratorene. Ti prosent av sykepleierne forlot sektoren og befinner seg dermed midt på treet blant yrkesgruppene.
Som en følge av reformene har kommunene fått flere oppgaver. Sektoren er tilført mer personell, og den har fått flere ansatte med høyere formalkompetanse. Slik vil kommunene lett fremstå som kompetansevinnere i statistikkene. Et av kjernespørsmålene i arbeidet for å utvikle effektive og kvalitativt gode tjenester, er om kommunene klarer å trekke til seg og/eller utvikle og beholde arbeidskraft med attraktiv kompetanse. Vi har ikke tallmateriale som sier noe om i hvilken grad kommunene trekker til seg ledere og fagpersonell med høy realkompetanse fra andre sektorer. Men vi stiller likevel spørsmål om det er slik at mens kommunesektoren avgir personell i alle slags erfarings- og kompetansevalører, så mottar den overveiende personell med liten erfaring? Inntrykket fra dybdeintervjuene er at kommunene mister ledere og fagfolk til høyere forvaltningsnivåer og andre sektorer, mens de overveiende rekrutterer etterfølgere fra egne rekker, ofte ved intern beordring. Generelt beskriver kommunene rekrutteringssituasjonen som vanskelig. Men den er gjennomgående ikke like kritisk som det en kan få inntrykk av når mediene trekker frem eksempler fra de kommunene og sykehusene hvor bemanningsproblemene virkelig har tårnet seg opp. Forventninger om full bemanning og romslig økonomi er det få som har. En mulig konsekvens er at det utvikles kommunale arbeidsplasser hvor man er vant til ikke å nå mål eller til å redusere antall klare og etterprøvbare mål. Ledere og fagfolk ser tiltak de gjerne vil ha iverksatt for å bedre effektiviteten og tjenestekvaliteten, men som blir liggende på grunn av manglende ressurser. Ansatte møter daglig kunder, klienter og pasienter med tjenestebehov og til tider også tjenestevedtak de ikke kan innfri. Dette gjør det vanskelig for kommunene å fremstå som attraktive arbeidsplasser, selv om oppgavene kommune kan tilby ofte har høyt meningsinnhold og er både faglig relevante og interessante.
Kommune-Norges image blir sett på som et vesentlig rekrutteringshinder særlig i forhold til unge arbeidstakere, fordi dette harmonerer dårlig med dagens ungdomskultur. Det er også knyttet bekymring til hvilken virkning et «grått» image har innad.
Mange ansatte og ledere opplever det som problematisk at folk utenfor sektoren ikke vet nok om hvordan det drives innenfor. Det er derfor en pedagogisk ut fordring å tydeliggjøre kommunens verdimessige grunnlag, fremheve viktigheten av kommunal virksomhet og synliggjøre at det er både spennende og ekspansive jobber i kommunal sektor. Enkelte foreslo dette som tema og satsningsområde knyttet til rekruttering.
Enkelte kommuner har lagt ned et stort arbeid i å bygge opp et godt kommunalt omdømme både som administrator, utbygger, tilrettelegger, tjenesteyter og forvalter. I dette arbeidet er gode systemer for tilbakemelding viktig. Brukerundersøkelser og internevalueringer for å øke tilgangen på og anvendelsen av informasjon har vært brukt med hell i flere kommuner. De som har lykkes, mener dette er med på å sikre rekrutteringsgrunnlaget, øke trivselen innad og, ikke minst, legitimere kommunal virksomhet i befolkningen.
Arbeidsgiverpolitikken blir sett på som motoren i fornyelsen av kommunal sektor _ og vesentlig i forhold til rekruttering. Men mange av kommunenes ledere opplever at de mangler myndighet for å kunne utføre moderne bedriftsledelse, og at de har lite handlingsrom når det gjelder å rekruttere og beholde ansatte.
Kommunenes holdninger til utvikling og organisasjonsarbeid er viktig for å skape en arbeidsplass som jobber mest mulig rasjonelt både med tjenesteproduksjonen og arbeidsgiverpolitikken. De fleste kommunene jobber ganske intenst med endringsarbeid, men ikke alle er kommet like langt. De som har kommet langt, har en toppledelse med klare fremtidsbilder og en relativt stabil og samstemt ledergruppe. De som har kommet lengst, har også klarlagt og delt ansvarsforholdene mellom administrasjonen og politikerne. De som sliter mest, har høy gjennomtrekk i ledergruppen eller en ledergruppe med lav endringskompetanse. Her er forholdet mellom administrasjonen og politikerne uavklart på vesentlige områder, blant annet når det gjelder ansettelsesmyndighet. Det utspilles mange kamper mellom politisk og administrativt nivå i de kommunene der skillelinjene mellom ansvarsområdene er uklare. Dette er med på å opprettholde et bilde av kommunal sektor som tungrodd og lite handlingsrettet.
I kommuner som arbeider i motbakke eller med store organisasjonsendringer, er informasjonsflyten og medvirkning særlig viktig. En undervurdering av dette skaper lett motvilje blant de ansatte og undergraver respekten for ledelsen. Derfra er veien kort til nedvurdering av egen arbeidsplass. Motsatt vil kommuner der ledelsen tar informasjons- og medvirkningsaspektet på alvor, lettere skape positive miljøer. De ansatte viser større lojalitet og er mindre kritiske når veien fra visjoner og mål til handling viser seg å bli både krevende og lang. Dette er viktig for arbeidsplassens renommé og rekrutteringsevne.
Kommunal sektor beskrives av de ansatte som trygg, men ikke treg _ tempoet er høyt. De ansattes motivasjon er både strategisk, faglig og pragmatisk, men i mindre grad ideologisk forankret.
Ansatte i kommunesektoren melder om stort arbeidspress som medfører at de ikke alltid opplever å få utført jobben slik de mener de bør. Det fører til en følelse av tilkortkomming. For å motivere ansatte til å bli værende i jobben og jobbe i størst mulig stillingsprosent, må stress og arbeidspress reduseres. Stressreduksjon er i denne sammenhengen like vesentlig som jobbinnhold og lønn.
En viktig motivasjonsfaktor for mange ansatte er opplevelsen av interessant og meningsfylt jobbinnhold. Det er derfor viktig at jobben ikke «tømmes» for interessant innhold ved for eksempel utstrakt bruk av konsulenter til utviklingsoppgaver, men at kompetansen bygges gjennom det daglige arbeidet.
De ansatte tilslutter seg i liten grad utsagnene om at kommunen tar godt vare på ansatte og at det er mange tilleggsgoder i kommunal sektor. Begge utsagnene etterlater et spørsmål om rammene for å iverksette gode personalpolitiske ordninger er romslige nok . Dette gjelder for eksempel økt lønn som virkemiddel for å beholde ansatte.
Samlet er det 18 prosent av de ansatte som har sluttplaner i løpet av en toårsperiode. Hvilke sluttplaner de ansatte har, varierer med yrke, kommunetype og alder. Når det gjelder yrke, er sykepleiere og ansatte i sosial/oppvekst de mest ustabile, innenfor aldersgruppene er det de yngste, og når det gjelder kommunekjennetegn er det de ansatte i bydelene.
Det er likevel store forskjeller på hvor gruppen med sluttplaner tenker seg sitt fremtidige arbeid. Ansatte i teknisk er den gruppen som i størst grad kombinerer sluttønsket med ønsket om å gjøre noe helt annet. Vanligste sluttbegrunnelsen (for ansatte med en type ledelsesansvar) var knyttet til karriereutvikling, der lønn inngår som en (selvsagt) variabel.
Når ledere og særlig ansatte forklarer hvorfor en avdeling er stabil, mens en annen på samme sted sliter med turbulens og rekrutteringsproblemer, trekker de nesten bare frem momenter som kan sammenfattes under begrepet verdsettende ledelse. Med verdsettende ledelse siktes det til at lederen «ser» sine medarbeidere, hilser, spør interessert om arbeidet og så videre, er tilgjengelig for spørsmål og i stand til å gi svar, tar i et tak når det kniper, står last og brast mot ytre «fiender» (presse, kritiske pårørende, andre avdelinger osv). Kort sagt at ledere viser respekt for medarbeiderne og deres kompetanse. De ansattes forventninger til ledelsen og til sine nærmeste ledere er svært store. I omsorgssektoren vil mange ledere med rette kunne hevde at de er urimelig store.
Den arbeidsgiveren som ikke klarer å beholde noen av sine mest kompetente medarbeidere, står uten de personene som skaper en attraktiv arbeidsplass. «De beste» kan sitt fag, men viktigere: De har erfaring, oversikt og kan personalledelse. De skiller seg ut fra andre ved at de er flinkere til å peke på og formidle mål for virksomheten, gi personalet muligheter til å være med i utviklingen av virksomheten og slik skape forståelse og oppslutning om kollektive mål. I kjølvannet av dette skapes grobunn for faglig utvikling og følelsen av å bli verdsatt. Dette tilsier at en av de viktigste faktorene som kommunene kan gjøre noe med for å få riktig og tilstrekkelig bemanning, ligger i innsats for å utvikle og beholde nøkkelpersonell.
I noen tilfeller kan en hel kommune ha opparbeidet et godt omdømme, i andre tilfeller kan det være en liten turnusenhet. Ryktenes innhold kan være knyttet til enkeltpersoner, avlønning, arbeidspress og arbeidsmetodikk eller mer omfattende organisasjonsstrukturelle løsninger. Oppskriften som gis for å få et renommé som er rekrutteringsfremmende har lite med enkeltstående tiltak eller kampanjer å gjøre. Et godt rykte er et biprodukt av målrettet arbeid med de basale organisasjonsspørsmålene og en helhetlig personalpolitikk som vektlegger flere av de faktorene som skaper trivsel. Først og fremst dreier det seg om tilrettelegging av arbeidet, om lederens evne til å tydeliggjøre virksomhetens mål og trekke de ansatte med i utformingen av arbeidet. Slike miljøer vil på det nærmeste kunne være selvrekrutterende. Avdelinger med faglig utfordrende virksomhet er (selvsagt) mer attraktive for kvalifisert arbeidskraft enn avdelinger uten.
Lønn som avspeiler ansvar
Mange erfarne lederne synes en lønnsdifferanse på noen få lønnstrinn ned til de nærmeste medarbeiderne er for liten. Dette avspeiler i liten grad det merarbeidet og de belastningene som ofte følger med å ha ansvar for både personale, økonomi, drift og utvikling. Lønn alene er en perifer drivkraft blant ledere og ansatte i kommunal sektor. Talsmenn for å bringe kommunale lederlønninger opp på nivå med sammenliknbare stillinger i privat sektor hører en nesten aldri. Derimot blir lederlønn relatert til interne forhold og interne rettferdighetsbetraktninger oftere omtalt som en negativ motivasjonsfaktor.
Ledersituasjonen i mange bydeler og en del kommuner preges av høy gjennomtrekk og mange førstegangsledere. Det er vanlig med få kvalifiserte søkere til utlyste stillinger. Mange ledere blir beordret inn i stillingen uten offentlig utlysning eller fordi utlysningen ikke gav resultater. Det er etter utsagnene å dømme spesielt vanskelig å få kvinner med faglig kompetanse til å påta seg lederstillinger i helse- og sosialsektoren.
Ikke alle innehavere av lederstillinger utøver lederskap. Noen fortsetter som saksbehandlere eller fagutøvere også etter at de er blitt ledere. Uansett hva de gjør og ikke gjør, er fellesnevneren at de er lite synlige som anførere og miljøskapere. Dette kan skyldes både manglende opplæring og oppfølging av nye ledere, og det kan skyldes uklarheter i deres plattform for å utøve lederskap. De virksomhetene som har lavest personalgjennomtrekk, har også hatt en heldigere hånd med sin lederpleie.
Det er en ganske unison oppfatning om at en mer målrettet bruk av lønnsmidlene vil kunne styrke kommunene i kampen om den kompetente arbeidskraften. De lokale fagforeningene som representerer høyskolegruppene har ofte samme syn som ledelsen i sin kommune. De øvrige er mer tilbakeholdne, men de er «på glid». Behovene for å kunne tilby høyere lønn til enkelte grupper varierer noe mellom kommunene, og avhenger også av hvilke andre tiltak som er gjort for å skape attraktive arbeidsplasser. Åttiseks prosent av de spurte mener at kommunen kan gi spesielle grupper høyere lønn enn normert i henhold til de vanlige plasseringskodene og stigene som gjelder i hovedtariffen. Ansatte i bydelene er mest positive til å bruke lønn som virkemiddel rettet mot bestemte grupper i rekrutteringssammenheng. Én av fem kommuneansatte har lønn som ligger over grunnlønnsplasseringen. Sykepleierne utmerker seg som den yrkesgruppen hvor flest er lønnet over dette. Ansatte innen IT, økonomi, administrasjon og merkantil er svært positive til økt bruk av lønn som personalpolitisk virkemiddel, og de har høy kjennskap til utbredelsen av slike virkemidler, samtidig som de selv bare har en moderat tilgang til dette.
Kombinasjonen av søkelys på en bestemt faglig utfordring og verdsetting av den ansatte gjennom faglig tillit, oppmerksomhet, anerkjennelse og lønn gir i sum en stabil og ønsket personalgruppe. Rene lønnstiltak (for å kjøpe seg ut av et problem) har mindre effekt. Lav lønn bidrar til å redusere viktige yrkesgruppers renommé og derigjennom til både å svekke de ansattes motivasjon til å bli i jobbene og søkningen til disse yrkene.
En utfordring er å organisere etter- og videreutdanningen så det blir en virksom strategi for å rekruttere og beholde arbeidskraft og ikke et springbrett for nye jobber. Svært mange oppgir at etter- og videreutdanningen høynet deres kompetansenivå. Langt færre oppgir å ha fått uttelling i form av mer interessant jobbinnhold eller høyere lønn. Det ser ut som etter- og videreutdanning limer de ansatte til jobben hvis innsatsen gir uttelling i form av lønn eller arbeidsoppgaver, men stimulerer ønsket om å slutte hvis belønning uteblir.
Den yrkesgruppa som får den beste avkastningen når det gjelder lønn og mer interessante oppgaver, er hjelpepleiere og omsorgsarbeidere. Grunnen er antakelig utstrakt bruk av §20-opplæring.
Temaet er ikke lenger om, men hvordan ulike kompetansetiltak skal gjennomføres. Kortvarige kurs er langt mer utbredt innenfor kommunal sektor enn mer helhetlige etter- og videreutdanningstilbud.
Begrunnelsen de ansatte gir for ikke å ta etter- og videreutdanning, ligger i manglende tilbud, ikke manglende vilje. Langt flere opplever etter- og videreutdanning som motiverende og inspirerende enn som absolutt nødvendig. Hvis etter- og videreutdanning er så stimulerende for motivasjon og trivsel som undersøkelsen kan tyde på, er det viktig at den fordeles rettferdig og riktig.
Så mye hadde jeg, så mye gav jeg bort og så mye hadde jeg igjen
Etter og videreutdanning krever mye av den ansatte, både i form av villighet til å bruke en del av fritiden og i noen tilfeller i direkte utlegg. Enkelte ansatte har et motivasjonshinder som de må passere for å ta del i etter- og videreutdanningen. Utenforliggende faktorer som familie og en hektisk hverdag oppgis også ofte som grunn for manglende deltakelse. Kommunene er opptatt av å stimulere til etter- og videreutdanning i form av permisjoner, lønn og tilrettelegging. De er mindre opptatt av å belønne utbyttet.
Det er i utgangspunktet flere som ønsker å redusere arbeidstiden enn å øke den. Et nytt trekk i bildet er økningen blant menn som jobber deltid. I undersøkelsen fordeler de ansattes arbeidstidsønsker seg slik: a) Førti prosent jobber full tid og ønsker ikke å endre, b) tolv prosent jobber full tid og ønsker å redusere, c) trettito prosent jobber deltid og ønsker ikke å endre, d) to prosent jobber deltid og ønsker å øke, mens e) fem prosent jobber deltid og ønsker å redusere.
Arbeidsgivere som ønsker å ta ut den såkalte deltidsreserven bør først gjennomgå organiseringen av tjenestene for å redusere «dødtid» og utnytte den ubrukte arbeidskraften hos de undersysselsatte. Dette kan samtidig bidra til å redusere arbeidspresset i hele virksomheten og derigjennom redusere et av de største hindrene for at mange deltidsarbeidende kan jobbe mer. Ti prosent av de ansatte ønsker å jobbe mer, og mange flere er villige til å jobbe mer dersom arbeidsgiver ber om det og forholdene legges til rette for det. Arbeidsgivere som klarer å skape faglig engasjement øker sine sjanser betraktelig både for å øke yrkesdeltakelsen blant de deltidsansatte og for å beholde de heltidsansatte. Store og viktige deler av tjenesteproduksjonen foregår utenfor normalarbeidstiden. Dette er en belastning for ledere og ansatte. Dette virker inn på hele tjenesteproduksjonen og er derfor mer enn et teknisk lønnsspørsmål. Seksti prosent av de spurte sier at økt lønn for ubekvem arbeidstid er en forutsetning for at de skal være villige til å jobbe mer.
