Bakgrunn

Mye tyder på at vi i de kommende år kan forvente en økende bruk av private underleverandører i kommunesektoren og mer omfattende forsøk med fristilling og konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Konsekvensen er at oppgaver som tidligere ville blitt utført av kommunenes egne ansatte eller av ansatte i heleide kommunale virksomheter i større grad blir overlatt til private virksomheter og utført av privat ansatte arbeidstakere.

Selv om kommunenes oppgaver og budsjetter etter alt å dømme kommer til å fortsette å vokse, vil ikke nødvendigvis antallet kommunalt ansatte arbeidstakere vokse tilsvarende. Hvis kommunene – slik det ser ut til i dag – i større grad enn hittil vil opptre i rollen som oppdragsgiver heller enn som arbeidsgiver kan vi forvente en betydelig sysselsettingsvekst i fristilte og helt private virksomheter som produserer ulike former for tjenester på oppdrag fra kommunene.

Debatten om privatisering og konkurranseutsetting av kommunale tjenester har mange sider. Blant de mest kontroversielle hører spørsmålene om de mulige konsekvenser for lønns- og arbeidsvilkårene til de berørte arbeidstakerne. Bakgrunnen for at det fokuseres på slike spørsmål er at lønnstakerrelasjonene i offentlig (kommunal) og privat sektor er forskjellige på viktige områder.

Både organisasjonsstrukturen og avtalesystemet i det norske arbeidsmarkedet følger langt på vei de tradisjonelle sektorgrensene. Det gjelder ikke minst i grenseflatene mellom kommunal og privat sektor (Stokke 1999).

Det er fortsatt karakteristiske forskjeller i ansettelsesvilkårene og belønningsstrukturen mellom offentlige arbeidsgivere på den ene siden og private virksomheter på den andre. Offentlige arbeidsgivere tilbyr høy ansettelsestrygghet og gode sosiale rettigheter sammenlignet med det som er vanlig i store deler av privat sektor. Ikke minst er gode pensjonsordninger et viktig virkemiddel i personalpolitikken og belønningssystemene i stat og kommuner.

Til gjengjeld vil mange hevde at offentlig sektor generelt er mindre konkurransedyktig på lønn – i hvert fall for noen kategorier av lønnstakere. Lønnsstrukturen i offentlig sektor er mer sammenpresset enn i privat sektor; og den er antakelig mindre rask til å tilpasse seg endringer i tilbud og etterspørsel etter ulike typer av arbeidskraft. Store grupper av langtidsutdannede i stat og kommuner har relativt beskjedne lønninger i forhold til såkalt sammenlignbare grupper i privat sektor, og mulighetene til å høste store lønnsmessige gevinster av attraktiv spesialkompetanse er åpenbart mindre enn i deler av privat sektor.

For en del yrkesgrupper med lavere utdanningskompetanse er det derimot mer usikkert om lønnsnivået faktisk er lavere i offentlig sektor, samtidig som ansettelsestryggheten og kvaliteten på de sosiale godene åpenbart er høyere enn i tilsvarende privat virksomhet.

Det er derfor ikke overraskende at det kan oppstå sterke spenninger og interessekonflikter omkring lønns- og arbeidsvilkårene når grensene mellom offentlig og privat sektor flyttes og eller holder på å bli løst opp.

En del av disse potensielle konfliktene er det tatt høyde for ved hjelp av lovreguleringer. Det er for eksempel et fundamentalt krav i dagens lovverk at gjeldende tariffavtaler respekteres, når eksisterende offentlige virksomheter fristilles eller privatiseres og kommunalt ansatte arbeidstakere flyttes over til en privat arbeidsgiver. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om såkalte virksomhetsoverdragelser (kapittel XII A) slår fast at lønns- og arbeidsvilkårene ikke må forringes innenfor den gjeldende tariffperioden, men det gjøres et eksplisitt unntak for deltakelse i pensjonsordninger. Lovens garantier omfatter altså ikke retten til fortsatt deltakelse i en form for tjenestepensjonsordning, og da slett ikke retten til deltakelse i en ordning av samme kvalitet som i kommunal sektor.

I andre situasjoner, der kommuner og fylker kjøper tjenester av private underleverandører eller legger nye aktiviteter ut på anbud, vil ikke nødvendigvis arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår være regulert og underlagt den samme oppmerksomheten fra politikere og medier. Når det ikke står om å beskytte rettighetene til arbeidstakere som fra før hadde et ansettelsesforhold til en kommunal arbeidsgiver, men derimot om å etablere rettigheter for arbeidstakere som de private virksomhetene selv har rekruttert i arbeidsmarkedet, er det ikke like selvfølgelig å kreve at lønns- og arbeidsforholdene skal følge avtaleverket i offentlig sektor (i hvert fall for en periode). I slike situasjoner blir derfor spørsmålet om de aktuelle arbeidstakernes pensjonsforhold enda mere åpent.

En tjenestepensjonsordning av god kvalitet er et verdifullt lønnsgode for de arbeidstakerne som er omfattet av den, og den representerer samtidig en betydelig økonomisk kostnad for arbeidsgiverne. Private bedrifter som velger ikke å etablere tjenestepensjonsordninger for sine ansatte – eller eventuelt har etablert ordninger av dårlig kvalitet – får lavere lønnskostnader og dermed et ikke uvesentlig konkurransefortrinn i forhold til virksomheter med gode pensjonsordninger for sine ansatte. Tilbud om gode pensjonsordninger kan på den andre siden i mange tilfeller være nødvendig for å tiltrekke den nødvendige kvalifiserte arbeidskraften. Man må derfor anta at eksistensen av og kvaliteten på virksomhetenes pensjonsordninger kan bli viktige størrelser både i (pris-) konkurransen om anbud og i konkurransen om å tiltrekke seg den beste og mest kvalifiserte arbeidskraften.

I forbindelse med konkurranseutsetting av kommunale tjenester kan spørsmål knyttet til pensjon forventes å bli mer omstridt og vanskeligere å løse i Norge enn i land som Danmark og Sverige, fordi pensjonsforholdene er så radikalt forskjellige i offentlig og privat sektor her i landet. Både i Danmark og Sverige er nesten hele arbeidsmarkedet dekket med brede tariffestede pensjonsordninger, og medlemskap i tariffestede pensjonsordninger går i noen grad på tvers av sektorgrensene (Økonomiministeriet 2000; Palme og Svensson 1999).

I Norge derimot er gode pensjonsordninger en integrert og universell del av ansettelsesvilkårene i offentlig sektor, samtidig som det ikke er noen selvfølge at private bedrifter har etablert pensjonsordninger for sine ansatte. Kvaliteten på de tjenestepensjonsordninger som finnes i privat sektor i Norge er av sterkt varierende kvalitet. Pensjonsordningene i offentlig sektor i Norge har trekk som ikke fullt ut lar seg kopiere av private bedrifter. Private tjenestepensjonsordninger kan utvilsomt innrettes slik at de er helt konkurransedyktige med de offentlige ordningene når det gjelder nivået på ytelsene, men selve grunnstrukturen i ordningene er likevel fundamentalt forskjellig (se nærmere diskusjonen i kapittel 2.). Dermed vil det alltid være vanskelig å gjøre presise sammenligninger av pensjonsordningenes kvalitet på tvers av sektorgrensene, og for individuelle lønnstakere kan det være vanskelig å overskue konsekvensene av et eventuelt skifte mellom private og offentlige tjenestepensjonsordninger.

Formål og problemstillinger

Vi har lite systematisk informasjon om pensjonsforholdene i privat sektor i Norge. Det anslås at bare om lag 35 prosent av lønnstakerne i privat sektor er aktive medlemmer av en tjenestepensjonsordning i forbindelse med sin nåværende jobb (se for eksempel NOU 1998: 1, s 37).

I motsetning til situasjonen i land som Storbritannia og USA er det så langt ikke gjort noe forsøk på å etablere en systematisk periodisk overvåkning av utviklingen på dette feltet i Norge. Skal man finne ut hvilke deler av privat sektor som er dekket med pensjonsordninger av ulik type og kvalitet, er man henvist til å gjøre egne spørreundersøkelser rettet enten mot bedriftene, mot arbeidstakerne eller eventuelt mot forsikringsselskap og pensjonskasser.

Vi vet derfor i utgangspunktet lite om de pensjonsvilkårene som tilbys de ansatte hos bedrifter som konkurrerer i de ulike markedene for kommunalt finansierte tjenester.

Hensikten med dette prosjektet er å foreta en kvalitativ kartlegging av de eksisterende pensjonsforhold blant private bedrifter som er aktuelle og potensielle leverandører av kommunalt finansierte tjenester. Den sentrale problemstillingen er: Finnes det i det hele tatt pensjonsordninger for de ansatte i de relevante bedriftene, og hvordan er kvaliteten på ordningene sammenlignet med de ordningene som gjelder for kommunalt ansatte arbeidstakere?

Med utgangspunkt i den kunnskapen vi tross alt har om utbredelsen av tjenestepensjonsordninger i privat sektor i Norge er det mulig på forhånd å sette frem noen generelle forventninger til resultatene av en slik undersøkelse.

Man må forvente at forekomsten og kvaliteten på pensjonsordningene vil variere sterkt etter typen av virksomhet og etter hvilke kategorier av arbeidskraft som bedriftene etterspør. Innen visse bransjer vil antakelig de private aktørene være nødt til å etablere pensjonsordninger for i det hele tatt å kunne trekke til seg tilstrekkelig med høyt kvalifisert arbeidskraft i konkurranse med offentlige arbeidsgivere. I andre deler av markedet for kommunale tjenester vil slike hensyn være mye svakere. I bransjer der kravene til de ansattes utdanningskvalifikasjoner er små, lønnsnivået er lavt, andelen deltidsansatte (kvinner) er høy og der priskonkurransen i markedet er hard, må man i utgangspunktet anta at utbredelsen av pensjonsordninger er relativt beskjeden. Det kan imidlertid også tenkes at spesielle hensyn gjør seg gjeldende i deler av markedet for kommunalt finansierte tjenester. Store private aktører som søker å få innpass på det de oppfatter som et stort og lovende marked for kommunalt finansierte tjenester vil muligens kunne se seg tjent med å ha gode pensjonsordninger for sine ansatte ut fra politisk/strategiske og markedsmessige hensyn.

Valg av bransjer

Bruk av private underleverandører og utkontrahering av oppgaver til private virksomheter er langt fra et nytt fenomen i kommunesektoren, og en lang rekke virksomhetsområder i kommunene er berørt i forskjellig grad og på forskjellig måte. På noen områder som bygg- og anleggsvirksomhet og visse tekniske tjenester har dette vært regelen mer enn unntaket, mens det på andre områder, som for eksempel transport, renovasjon og veivedlikehold har vært sterkt varierende praksis i ulike deler av kommunesektoren (Bogen og Nyen 1998). Det som likevel kan sies å være nytt er de aktuelle tendensene til en mer systematisk og utstrakt bruk av private underleverandører (outsourcing), forsøk med fristilling og privatisering av eksisterende kommunale virksomheter og sist men ikke minst de foreløpig spede forsøkene på konkurranseutsetting av de såkalte kjerneaktiviteter som pleie- og omsorgstjenester til kommersielle private bedrifter.

Privatisering og konkurranseutsetting er dermed en relevant problemstilling for en lang rekke bransjer og aktivitetsområder i kommunene, og det har derfor vært nødvendig å foreta avgrensninger av hvilke typer av private bedrifter som skulle inkluderes i undersøkelsen.

Vi har i dette forprosjektet valgt å konsentrere kartleggingen om (potensielle) private leverandører av kommunalt finansierte tjenester innen tre utvalgte bransjer: renovasjon, renhold og pleie- og omsorgstjenester. Disse tre bransjene er valgt fordi de hver for seg har betydelig praktisk interesse i den aktuelle privatiseringsdebatten og fordi de representerer innbyrdes svært ulike segmenter i arbeidsmarkedet.

• Renovasjon. Denne bransjen utmerker seg ved at bruken av private kontraktører blant norske kommuner er svært utbredt allerede i dag. I en større representativ undersøkelse om privatisering og konkurranseutsetting i norske primærkommuner som Fafo og Opinion gjennomførte i 1998, svarte vel 60 prosent av de tekniske sjefene at hele eller deler av kommunens renovasjonsoppgaver og søppelhenting var satt ut til private bedrifter (Bogen og Nyen 1998, s. 66). Videre har det de siste årene vært en rekke til dels svært omdiskuterte tilfeller av konkurranseutsetting, fristilling og privatisering av kommunale og interkommunale renovasjonsselskaper. Flere av de store private virksomhetene som opererer innen renovasjon og gjenvinning har sin hovedaktivitet knyttet til bransjer som industri og bygg- og anleggsbransjen, mens mange av de mindre aktørene har hovedaktiviteten innen transportsektoren. Bransjen utmerker seg for øvrig ved å være mannsdominert og i forholdsvis stor utstrekning basert på ufaglært arbeidskraft.

• Renhold. Ifølge Fafos og Opinions undersøkelse har primærkommunene hittil i liten grad gjort bruk av private kontraktører for å få utført sine renholdstjenester. Bare vel 10 prosent av rådmennene svarer at kommunens renholdsoppgaver er satt ut til private firma. Undersøkelsen gir imidlertid klare signaler om at bruken av private renholdsfirma er på fremmarsj i forhold til bruken av kommunalt ansatte renholdere. Ifølge rådmennene er renholdstjenester et av de mest aktuelle områder for nye konkurranseutsettingsfremstøt i kommunene (samme sted, s. 88). Renhold er en bransje som tradisjonelt har vært ekstremt kvinnedominert. De senere år har imidlertid kvinnedominansen blitt svekket til fordel for et økende innslag av mannlige innvandrere – særlig gjelder dette i hovedstadsområdet og i de større byene. En annen viktig kategori av ansatte i private renholdsfirma er studenter som jobber deltid i perioder for å bidra til finansiering av studiene. Renhold er en utpreget lavtlønnsbransje som er dominert av små og mellomstore bedrifter. Deltidsarbeid er normen i de fleste bedriftene og turnover er gjennomgående stor, selv om det på begge disse områdene finnes unntak. (se blant annet Borchgrevink 1995 og Gamperiene m.fl. 1999). Store deler av bransjen er uorganisert og uten avtaledekning, men det finnes samtidig en betydelig gruppe av private renholdsfirma som er organisert og som satser bevisst på å ha ordnete lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte De fleste av disse er godkjent av organisasjonen Ren Utvikling som er etablert i et samarbeid mellom myndighetene, Norsk Arbeidsmandsforbund (NAF) og Servicebedriftenes Landsforening (SBL).
• Pleie- og omsorgstjenester. Det er foreløpig få konkrete eksempler på at driften av kommunale pleie- og omsorgstjenester har blitt overlatt til kommersielle bedrifter her i landet, men den aktuelle debatten og utviklingen i Sverige og Danmark tyder på at konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenestene kan bli et mer utbredt fenomen i tiden som kommer. Spørsmålet om en større satsing på konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenester er omgitt med stor oppmerksomhet både fordi disse tjenester regnes for å være politisk følsomme og fordi de står for en meget betydelig del av den samlede sysselsettingen i kommunesektoren. I Fafos og Opinions undersøkelse svarte 20 prosent av rådmennene at de så for seg konkurranseutsetting av pleie- og sykehjemsdrift som en aktuell problemstilling i de kommende år og nesten like mange svarte det samme om de hjemmebaserte tjenestene (Bogen og Nyen 1998, s. 88). Det er i den forbindelse viktig å være oppmerksom på at driften av pleie- og omsorgstjenester aldri har vært et offentlig (kommunalt) monopol. Det er i Norge en lang tradisjon for at frivillige og ideelle organisasjoner har drevet pleie- og sykehjem samt andre typer av helseinstitusjoner, men siden 60-tallet har disse i all hovedsak blitt integrert i det offentlige tilbudet, og lønns- og arbeidsvilkårene følger det offentlige (kommunale) avtaleverket. I Fafos og Opinions undersøkelse var det et ikke helt ubetydelig mindretall på åtte prosent av de kommunale pleie- og omsorgslederne som svarte at det i deres kommune var eksempler på at private virksomheter sto for driften av sykehjem, pleiehjem og omsorgsboliger (Samme sted s. 67). Dette dreier seg imidlertid i hovedsak om ideelle, ikke-kommersielle organisasjoner som er tilknyttet arbeidsgiverorganisasjon Apo. Tariffavtalene mellom Apo og de berørte arbeidstakeroganisasjonene kopierer avtaleverket i kommunesektoren, og de fleste kategorier av ansatte er dermed omfattet av de kommunale pensjonsordninger på lik linje med kommunalt ansatte arbeidstakere. Pleie- og omsorgssektoren er sterkt kvinnedominert, men innslaget av fagutdannede, profesjonsorienterte og til dels svært etterspurte yrkesgrupper som sykepleiere og (i noe mindre grad) hjelpepleiere bidrar til å skille denne bransjen ut fra de to øvrige bransjene i undersøkelsen. Det faktum at disse yrkesgruppene per i dag i hovedsak er sysselsatt i offentlig sektor, skaper antakelig helt spesielle føringer for de lønns- og arbeidsvilkår som kan og vil bli etablert i de private bedriftene som ønsker å få innpass på dette markedet.

Undersøkelsesopplegg og fremgangsmåte

Vi har i prosjektet gjort bruk av to typer av informasjonsinnhenting: Som en første indirekte tilnærming har vi intervjuet representanter for de relevante arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene for å få et grovt inntrykk av situasjonen i de respektive bransjene. (se Vedlegg I til denne rapporten for en liste over de organisasjonene vi har vært i kontakt med i dette prosjektet).

I det neste trinnet har vi foretatt telefonintervjuer med utvalgte bedrifter innen hver av de tre bransjene. Hovedtema for disse samtalene var å undersøke om bedriften hadde etablert pensjonsordninger for de ansatte og i tilfelle få en beskrivelse av de viktigste trekk ved ordningen. Etter å ha tatt kontakt med til sammen 50 bedrifter innen de tre bransjene fikk vi gjennomført intervju med daglig leder personalsjef, økonomi-ansvarlig eller lignende i vel 40 bedrifter/konsern (se Vedlegg II for en oversikt over de bedriftene som har bidratt med informasjon til dette prosjektet). Hovedparten av intervjuene – både med organisasjoner og bedrifter – ble gjennomført i perioden desember 1999 – januar 2000.

Det ble benyttet ulike metoder for å finne frem til de bedriftene som er kontaktet og forsøkt intervjuet i de respektive bransjene og utvalget kan dermed på ingen måte gjøre krav på å være systematisk og representativt i streng forstand.

Når det gjelder renovasjonsbransjen har vi valgt dels å ta kontakt med de største og mest profilerte private aktørene i hovedstadsområdet, og dels har vi plukket mer eller mindre tilfeldig fra listene i Telenors Gule Sider avgrenset til utvalgte fylker. I tillegg til Oslo og Akershus, har vi henvendt oss til bedrifter som opererer i Vest Agder, Rogaland, Hordaland, Sør Trøndelag og Nordland.

En lignende fremgangsmåte er valgt for renholdsbransjen. Her har vi imidlertid brukt listene over bedrifter som er godkjent av organisasjonen Ren Utvikling (se ovenfor). Begrunnelsen er at vi i utgangspunktet forventet at en svært beskjeden andel av de private renholdsbedriftene ville ha pensjonsordninger, og at de bedriftene som eventuelt måtte ha slike ordninger ville være å finne blant de bedriftene som er registrert i Ren Utvikling. Det er viktig å understreke at dette valget betyr at kartleggingen innen denne bransjen bare sier noe om forholdene i de mest velorganiserte og ryddige bedriftene. Ellers er utvalget av renholdsbedrifter begrenset til de samme fylkene som for renovasjonsbedriftene.

Når det gjelder den siste av de tre bransjene – pleie- og omsorgstjenester – er det svært få private aktører å velge imellom. Vi har derfor valgt å konsentrere oppmerksomheten om de tre mest profilerte kommersielle virksomhetene som i løpet av de siste årene er begynt å operere i dette markedet: ISS Norge AS, Partena AS og Norlandia Care AS.

Det er viktig å presisere at den strategien for informasjonsinnhenting som her er beskrevet ikke kan gi et fyllestgjørende og representativt bilde av situasjonen i de respektive bransjene. Da må i tilfelle denne forstudien følges opp med et mer omfattende og kvantitativt orientert prosjektopplegg.

I tillegg til disse åpenbare svakheter ved utvalgets representativitet, er det metodiske problemer forbundet med å få frem tilstrekkelig detaljert og pålitelig informasjon om de pensjonsordningene som eventuelt er etablert i bedriftene. Ofte har de ansvarlige i bedriften overraskende liten kunnskap om vilkårene i den pensjonsordning bedriften har opprettet for sine ansatte – typisk gjennom avtale med et forsikringsselskap. Man kan antakelig være noenlunde trygg på å få et pålitelig svar på spørsmålet om bedriften har etablert en tjenestepensjonsordning for sine ansatte, men det er langt vanskeligere å få presis informasjon om karakteren på ordningene, og mangel på kunnskap hos ledelsen i bedriften er klart det viktigste hinderet. Langt de fleste intervjupersonene var positive og forekommende. Bare to av de bedriftene vi kom i kontakt med nektet å la seg intervjue om slike spørsmål i det hele tatt, mens vi i ytterligere åtte bedrifter ikke lyktes i å få kontakt med en relevant intervjuperson. Enkelte av de intervjuede ga inntrykk av å være mindre villige til å gi mer detaljert informasjon om innholdet i bedriftens pensjonsordning, og det kan nok tenkes at intervjupersonene i noen grad – bevisst eller ubevisst – vil være tilbøyelige til å fremheve mer fordelaktige og underslå mindre fordelaktige sider ved bedriftens pensjonsordninger.

Den videre gangen i rapporten

I det neste kapitlet tar vi opp de viktigste likheter og forskjeller mellom pensjonsforholdene i offentlig og privat sektor og vi beskriver mer generelle utviklingstrekk når det gjelder tjenestepensjon i Norge. Kapittel 3 presenterer hovedresultater fra den kvalitative undersøkelsen vedrørende utbredelsen med pensjonsordninger blant private bedrifter i de tre utvalgte bransjene. Kapittel 4 fokuserer nærmere på tre av de viktigste private aktørene i markedet for kommunalt finansierte tjenester: Hvilke pensjonspolitiske strategier er valgt i disse tre bedrifter/konsern og hva betyr de mer konkret for pensjonsforholdene til de ansatte?