Sammendrag

Er det mulig å lage et system for dokumentasjon av realkompetanse som er tilpasset behovene i kommuner og fylkeskommuner, både i rollen som arbeidsgivere og i rollen som skoleeiere? Hvordan bør et slikt system i så fall se ut? Hvilke formål bør tillegges vekt? Hvilket kompetansebegrep bør ligge til grunn ved utformingen av et slikt dokumentasjonssystem, og hva bør dokumentasjonsgrunnlaget være?

Disse overordnede spørsmålene danner bakgrunnen for dette notatet. For å svare på slike spørsmål er det nødvendig med mer kunnskap om behovene for, og erfaringene med, kompetansedokumentasjon og kompetansevurdering i kommunesektoren: Som arbeidsgiver, hvilke erfaringer og problemer er knyttet til vurdering av kompetanse i forbindelse med rekruttering, utvikling, organisering/utnyttelse og belønning av kompetanse? Hvilke behov har fylkeskommunen for nye dokumentasjonssystemer i forbindelse med slike prosesser, og hvordan kan nye dokumentasjonssystemer være et redskap i dette arbeidet? Som skoleeier, hvilke erfaringer har man med utprøving av nye ordninger for dokumentasjon av realkompetanse, og hvordan kan disse bidra til å dekke kommunesektorens behov for kompetanse og kompetanseutvikling? I hvilken grad samordner kommuner og fylkeskommuner sine behov som arbeidsgivere og brukere av kompetanse med rollen som skoleeiere og opplæringstilbydere?

Formålet med dette prosjektet er å belyse behov, erfaringer og utfordringer i kommunesektoren knyttet til eksisterende og nye ordninger for dokumentasjon av realkompetanse.¹ Notatet handler i hovedsak om fylkeskommunene, men erfaringer fra to primærkommuner blir også belyst. Datamaterialet består av telefonintervjuer med 17 fylkespersonalsjefer og 16 fylkesutdanningssjefer, samt 13 informantintervjuer med prosjektledere og andre interessenter i fire «prosjektkommuner» (Sandefjord, Kristiansand, Nordland og Nord-Trøndelag). Datagrunnlaget gir ikke rom for å trekke bastante konklusjoner når det gjelder erfaringer og behov for dokumentasjonssystemer i kommunesektoren som helhet, og notatet må ikke oppfattes som en evaluering av arbeidet med disse spørsmålene i kommunesektoren. Dataene gir likevel grunnlag for å drøfte hvilke målsetninger og målgrupper det videre arbeidet bør rette seg mot, og hvilke elementer som kan inngå i framtidige dokumentasjonssystemer.

Dokumentasjon av realkompetanse sett fra et arbeidsgiverperspektiv

Erfaringene fra de to primærkommunene i undersøkelsen viser hvordan behovet for dokumentasjon av realkompetanse springer ut av konkrete personalpolitiske utfordringer.
¹ Med kompetanse mener vi her kunnskaper, ferdigheter og holdninger som kan bidra til å løse problemer eller utføre oppgaver. Med realkompetanse mener vi alt en person reelt sett kan, uavhengig av om denne kompetansen er tilegnet gjennom utdanning, arbeidserfaring eller på andre måter.

Kristiansand kommune har startet utviklingen av et internt sertifiseringssystem for merkantilt personell, for å kunne verdsette kompetanse tilegnet utenfor utdanningssystemet på lik linje med høgskolebasert utdanning. Sentralt i systemet er at arbeidstakers kompetanse anerkjennes og formaliseres i form av såkalte «KK-poeng» (Kristiansand kommune-poeng). Poengene skal tildeles av et partssammensatt organ, basert på en vurdering av arbeidserfaring i kombinasjon med interne kurs. KK-poengene er ekvivalert med høgskole-vekttall, og kan dermed gi samme lønns- og stillingsmessige uttelling som høgskolepoeng.

Sandefjord kommune har også under utvikling et prosjekt knyttet til dokumentasjon av realkompetanse. Her er utgangspunktet mangelen på sykepleiere og annet helsepersonell, og behovet for å avlaste yrkesgrupper det er mangel på. Tanken er å skyve oppgaver som tradisjonelt har blitt utført av sykepleiere (for eksempel administrativt arbeid) over til andre grupper, og dermed utnytte sykepleiefaglige ressurser bedre. Arbeidet i Sandefjord er i første rekke rettet mot kartlegging og utnytting av realkompetanse, men i forlengelsen av dette kan man også tenke seg at det utstedes en form for individuell dokumentasjon.

Blant fylkespersonalsjefene er erfaringene med dokumentasjon av realkompetanse i hovedsak knyttet til §20-ordningen (praksiskandidatordningen). Erfaringene med §20 er i hovedsak positive, fagbrevet bidrar til økt motivasjon hos mange arbeidstakere, og læringsmiljøet utvikles blant annet gjennom et styrket apparat for veiledning. En del personalsjefer nevner som en negativ side at mange fagbrev tas med lønn som hovedmotiv. Praksisen når det gjelder lønnstillegg for fagbrev som tas gjennom §20 varierer, og tolkningen av tariffavtalens bestemmelser på dette området er omstridt.

Selv om erfaringene med dokumentasjon av realkompetanse først og fremst er knyttet til §20-ordningen, foregår det en rekke prosesser i fylkeskommunene der arbeidstakernes realkompetanse vurderes. Hos fylkespersonalsjefene var behovet for nye dokumentasjonssystemer særlig knyttet til stillingsvurdering. Mangelen på klare kriterier for vurdering av realkompetanse og ansvar medvirker til at avansementsstillinger brukes i begrenset grad. Personalsjefene gir uttrykk for at det er en viktig utfordring å skape legitimitet rundt stillingsvurderinger, og at det er behov for systemer som kan skape en mer enhetlig praksis i bruken av avansementsstillinger. Samtidig peker de på at arbeidsgiver ønsker frihet til å gi lønnsmessig uttelling til de former for kompetanse og kompetanseutvikling som best tilfredsstiller virksomhetenes lokale behov. Det synes her å ligge et åpenbart paradoks. Det er neppe mulig å lage nasjonale dokumentasjonssystemer som fratar partene lokalt ansvaret for å skape legitimitet rundt stillingsvurderinger. Uenigheten rundt lønnsmessig uttelling for fagbrev tatt gjennom §20-ordningen understreker at gode dokumentasjonsordninger i seg selv ikke løser slike problemer, selv om de kan være et hjelpemiddel.

Et annet viktig arbeidsgiverbehov er knyttet til å kunne utnytte personalets realkompetanse mer fleksibelt og effektivt, særlig i virksomheter der det er strenge bestemmelser eller etablerte tradisjoner for hvilken formalkompetanse som kreves for å utføre ulike oppgaver eller tre inn i bestemte stillinger. Når det gjelder tilsettingsprosesser inngår vurderinger av jobbsøkernes realkompetanse som et naturlig element. Vurdering av jobbsøkernes sosiale kompetanse utgjør en viktig del av denne prosessen, og det er bred enighet om at denne typen kompetanse er av stor betydning for kvaliteten i tjenesteytingen. De fleste personalsjefene er likevel av den oppfatning at slik kompetanse er vanskelig målbar. Slike vurderinger vil alltid ha et skjønnsmessig og subjektivt innslag, og formelle dokumentasjonssystemer vil neppe kunne erstatte tradisjonelle metoder som intervjuer og referanser. Innkorporering av sosial kompetanse i et framtidig nasjonalt dokumentasjonssystem vil derfor ha begrenset verdi.

I det nasjonale arbeidet med nye dokumentasjonssystemer har det vært et sentralt formål både å oppvurdere den læringen som foregår gjennom arbeidet, og å bruke denne dokumentasjonen for å fase arbeidstakere inn på riktig nivå i utdanningssystemet. Blant fylkespersonalsjefene var det få som hadde klare planer for hvordan et nytt system for dokumentasjon av realkompetanse kan brukes til å styrke kompetanseutviklingen. Det er bred enighet om at arbeidet er en viktig kilde til læring og tilegnelse av realkompetanse. Flere pekte også på at nye dokumentasjonssystemer bør gi mulighet for ansatte til å utvikle sin kompetanse uten å måtte gå på skole. For eksempel burde hjelpepleiere i større grad kunne nærme seg sykepleierkompetanse ved å utnytte arbeidet som læringsarena. Intervjuene tyder likevel på at fylkeskommunene i liten grad har strategier for hvordan kompetanse tilegnet gjennom arbeidet kan dokumenteres eller formaliseres på nye måter. Det er heller ikke på sentralt nivå i fylkeskommunen utviklet strategier for hvordan dokumentasjonssystemer kan bidra til å styrke videreutviklingen av arbeidsplassen som læringsarena. Svært få har tenkt gjennom muligheten for å bruke et system for dokumentasjon av realkompetanse inn mot det formelle utdanningssystemet, som middel for å lage mer brukertilpassede utdanningstilbud for egne ansatte. Vårt datamateriale indikerer dermed at tenkningen rundt dokumentasjonssystemer som redskap i kompetanseutviklingen, eller som et ledd i å skape bedre samarbeid mellom skole og arbeidsliv, har kommet svært kort i fylkeskommunene. Flere ga imidlertid uttrykk for at nye dokumentasjonssystemer måtte kunne innpasses i eksisterende lønns- og personaldatasystemer, og være til hjelp ved kompetansekartlegging i virksomhetene. Det var også et gjennomgående krav at nye dokumentasjonssystemer måtte være administrativt enkle å håndtere.

Dokumentasjon av realkompetanse i et utdanningsperspektiv

Også på skolesiden er det gode erfaringer med §20-ordningen. Samtidig har planer og konkrete forsøk med nye dokumentasjonsordninger kommet et godt stykke lenger enn på personalsiden. Flere forsøksfylker har under utprøving nye dokumentasjonsordninger som del av KUF-prosjektene «Brukertilpasset opplæring for voksne» (Oppland, Hordaland, Sør- og Nord-Trøndelag) og «Delkompetanseprosjektet del C» (Nord-Trøndelag, Akershus). I de øvrige fylkene er det stor oppmerksomhet og interesse rettet mot disse forsøksfylkene, og flere planlegger eller er i ferd med å etablere dokumentasjonsordninger som bygger på erfaringene derfra. I vår sammenheng er det viktigste formålet med forsøkene å tilby avkortede eller komprimerte utdanningsløp i skole på basis av godskrevet realkompetanse. Løpene skal lede fram til yrkeskompetanse, studiekompetanse eller modul-/årskursbevis. Forsøkene skiller seg fra hverandre når det gjelder enkeltheter som hvordan kompetansevurderingen gjennomføres (personlig intervju, databaserte testverktøy, vurdering av attester etc) hvem som foretar kompetansevurderingen (kompetansevurderingssentraler, inntaksavdelingen i fylket, den enkelte skole), hvilke godskrivningsregler som praktiseres, og hvordan «restopplæringen» fram mot studie- eller yrkeskompetanse tilrettelegges (egne klasser for voksne, dagtid eller kveldstid etc). Vårt hovedinntrykk er at demonstrasjon av realkompetanse i betydningen utførelsesdyktighet i begrenset grad inngår i vurderingsgrunn laget i disse forsøkene. Dette har trolig sammenheng med at kompetansevurderingen foregår løsrevet fra arbeidskonteksten, noe som gir begrenset mulighet til å vurdere utførelsesdyktighet.

Forsøkene med nye ordninger for dokumentasjon av realkompetanse i fylkeskommunal regi tar i hovedsak utgangspunkt i individuelle behov, ikke i virksomheter. Mange av tiltakene retter seg mot voksne med svak tilknytning til arbeidsmarkedet (innvandrere, enslige forsørgere, arbeidsledige). På denne måten utfyller forsøkene §20-ordningen, som i hovedsak retter seg mot bedrifter/virksomheter og mot personer som er i arbeid. I Nordland fylkeskommune arbeider man også med en annen innfallsvinkel til kompetansedokumentasjon. I samarbeid med LO og NHO er planen å utvikle og prøve ut en utvidet sluttattest eller «praksis-logg» med mer utfyllende opplysninger om praksis og arbeidsoppgaver den enkelte har hatt i bedriften.

Manglende samsvar mellom arbeidsgiverperspektivet og utdanningsperspektivet

Både utdanningssjefene og personalsjefene i fylkeskommunene understreker viktigheten av gode dokumentasjonsordninger. Hovedinntrykket er likevel at arbeidet med nye dokumentasjonsordninger primært er forankret på skolesiden. Aktivitetene på utdanningssiden synes å ha som mål å senke terskelen for skolebasert opplæring fram mot studie- eller yrkeskompetanse. Arbeidsgiverne er på den annen side mest opptatt av å få utførelsesdyktighet basert på praksis og interne kurs vurdert og anerkjent i seg selv, uten at dette koples til skolebasert opplæring. Våre data tilsier altså at det er langt igjen før de nye dokumentasjonsordningene (til forskjell fra §20-ordningen) blir et instrument for å bedre samarbeidet om kompetanseutvikling mellom utdanningsinstitusjoner og virksomheter. Fylkesutdanningssjefene har også begrenset kunnskap om opplæringsbehovet i kommunal sektor. De etterlyser en mer aktiv utøvelse av bestillerrollen fra kommuner og fylkeskommuner, og bedre informasjon om kommunesektorens opplæringsbehov. Kommunikasjonen og samsvaret mellom utdanningssidens forsøk og arbeidsgiversidens behov synes å være svakt utviklet, tiltakene retter seg i hovedsak mot individuelle behov (ikke virksomhetenes), og særlig mot personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet (ikke ansatte).

Dokumentasjonsgrunnlag og kompetansebegreper

De nye forsøkene med dokumentasjon av realkompetanse innebærer en utvikling der formell kompetanse kan oppnås på andre måter enn gjennom tradisjonell undervisning og eksamener. Både kompetansebegrepet _ oppfatningen om hva kompetanse er _ og dokumentasjonsgrunnlaget _ hva som legges til grunn når kompetansen vurderes og godskrives _ er utvidet i forhold til en ren skole- og undervisningsbasert modell. Vi har forsøkt å illustrere forskjellen på de ulike modellene på følgende måte:

Første kvadrant representerer den tradisjonelle veien til formalkompetanse, der inntak og beslutninger om hvilket videre opplæringsløp den voksne eleven tilbys er basert utelukkende på karakterer fra skole. Elevenes kompetanse blir taksert med utgangspunkt i skolens fagplaner og kunnskapsmål. Dokumentasjonsgrunnlaget består av gjennomført undervisning og bestått eksamen. Vi har derfor kalt dette en skolebasert takseringsmodell. I kvadrant fire finner vi den tradisjonelle §20-ordningen. Her har dokumentasjonsgrunnlaget i utgangspunktet vært knyttet utelukkende til praksis, der det er formulert krav både til lengden og kvaliteten på praksisen. Bedømmingen av fagprøven er utført av prøvenemndsmedlemmer med erfaring fra yrket, og arbeidslivets kompetansebegrep med vekt på utførelsesdyktighet har stått sentralt. Skolens fagplaner har spilt en underordnet rolle, selv om det etter hvert er kommet økte krav til yrkesteoretiske kunnskaper. Dokumentert arbeidserfaring har dermed gitt en mulighet til å veksle inn realkompetanse i formalkompetanse _ en opsjon. Med en viss tilleggsinnsats fra §20-kandidatene, og fra virksomhetene der kandidatene arbeider, kan opsjonen innløses, og realkompetansen konverteres til formalkompetanse. Vi har derfor kalt dette en praksisbasert opsjonsmodell. De fleste aktivitetene i regi av fylkeskommunenes utdanningsetater plasserer seg mellom kvadrant én og to, der både tidligere eksamener og arbeidserfaring brukes som dokumentasjonsgrunnlag, men der skolens fagplaner og kunnskapsmål spiller en viktig rolle ved godskriving. Forsøket i Kristiansand plasserer seg mellom kvadrant tre og fire, fordi kompetansebedømmelsen er helt frikoplet fra utdanningsinstitusjonenes kunnskapsmål og fagplaner, mens dokumentasjonsgrunnlaget består både av gjennomført undervisning og arbeidserfaring.

Mål og innhold i framtidige dokumentasjonsordninger

Målsetningene for arbeidet med nye dokumentasjonsordninger kan være flere. På nasjonalt nivå har det vært et viktig mål å sørge for at voksne med realkompetanse tilegnet utenfor utdanningssystemet skal innfases på riktig nivå i utdanningssystemet, slik at de slipper unødig lange utdanningsløp utelukkende av formelle grunner. Når det gjelder egne ansatte, har arbeidsgivere i kommunesektoren så langt vist liten interesse for forsøk som har dette som hovedformål. Den andre viktige målsetningen på nasjonalt nivå har vært at dokumentert realkompetanse skal sikre økt mobilitet i arbeidsmarkedet. Forsøkene med en utvidet sluttattest eller praksislogg i Nordland har direkte relevans for denne målsetningen. I tillegg til å gi bedre grunnlag for inntak til utdanning, kan en slik utvidet sluttattest også være et red

skap for arbeidsgiver og arbeidstaker til bruk ved ansettelser. Også her indikerer undersøkelsen moderat interesse fra arbeidsgiver.

Den tredje målsetningen er knyttet til å forbedre underlaget for stillingsvurdering og bruk av avansementsstillinger. Denne målsetningen er høyt prioritert av fylkespersonalsjefene, men prioriteringen må også ses i forhold til at slike oppgaver utgjør en viktig viktig del av hverdagen for disse informantene.

En fjerde målsetning er knyttet til å styrke arbeidsplassen som læringsmiljø for egne ansatte, stimulere læring gjennom arbeid, og øke oppgavefleksibilitet i arbeidsstokken. Denne målsetningen er trolig den viktigste i forhold til å øke kvaliteten på kommunale tjenester. For å nå denne målsetningen, bør dokumentasjonssystemet virke stimulerende og styrende for bedriften som læringsmiljø og skape bedre muligheter for langsiktig og målrettet kompetanseutvikling for den enkelte. Dokumentasjonssystemet må da legge ønskede føringer for læringsaktivitetene internt i virksomhetene, slik at de læringsanledninger som finnes i arbeidet utnyttes mer effektivt. Det krever at en dokumentasjonsordning ikke frikoples fra læringen på arbeidsplassen, men at læring og dokumentasjon integreres gjennom det vi ovenfor har kalt praksisbaserte opsjonsmodeller.

Hvilke av disse målsetningene som skal prioriteres i arbeidet med et nasjonalt system for dokumentasjon av realkompetanse, er en politisk avgjørelse, der arbeidstakere, arbeidsgivere, arbeidssøkende og utdanningssektoren kan ha ulike interesser. Det sentrale poenget her er at det er viktig å ha et gjennomtenkt forhold til målsetninger og målgrupper, dersom en skal kunne velge hvilke elementer som skal vektlegges i et framtidig system.

Med utgangspunkt i undersøkelsen kan vi identifisere flere ulike elementer som, hver for seg eller i kombinasjon, kan bli viktige bærebjelker i et framtidig system for dokumentasjon av realkompetanse:

• Det første elementet er en utvidet sluttattest (praksis-logg, attestert CV) som vil kunne danne grunnlag både for ansettelsesprosesser og for inntak til utdanningsinstitusjoner. Mjøs-utvalget har laget et forslag til hvordan en slik utvidet sluttattest kan se ut. Dette elementet blir viktig dersom de nasjonale målsetningene knyttet til innfasing i utdanningssystemet, skreddersydd opplæring og utvikling av bedre hjelpemidler i ansettelsesprosesser prioriteres. Et springende spørsmål er hvordan man motiverer virksomheter og arbeidstakere til å drive en løpende oppdatering av en slik logg.
• Det andre elementet er fylkeskommunenes forsøk med det vi har kalt praksisbaserte takseringsmodeller, der arbeidserfaring og annen praksis kan godkjennes som grunnlag for inntak og avkorting, men der restopplæringen fram mot ønsket kompetanse primært foregår i regi av utdanningsinstitusjonene. Dette elementet kan være viktig dersom målet primært er å fase inn voksne på høyere nivå i utdanningssystemet, og dersom personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet prioriteres som målgruppe. Modellene er individrettede, og krever ikke samarbeid mellom virksomheter og skole.
• Det tredje elementet er praksisbaserte opsjonsmodeller, eller §20-liknende modeller. Dokumentasjonsgrunnlaget i disse modellene er knyttet til hva slags type praksis som kreves, hva slags oppgaver og utfordringer praksisen innebærer, og til hva som teller som et godkjent læringsmiljø. Det siste innebærer også krav til veiledning fra godkjent personell som del av opplæringen. Også i spesialistutdanningene for medisinere og psykologer finner vi mange av disse elementene. For andre yrkesgrupper kan man se for seg at arbeidstakerne selv, med utgangspunkt i krav til praksis-moduler innenfor en bestemt dokumentasjonsordning, har muligheten til å «samle opp» praksis som leder fram mot en bestemt formell kompetanse. Arbeidsgiver vil trolig merke dette som et press fra den enkelte for å skaffe seg den praksis det stilles krav om. Erfaringene med §20-ordningen tilsier at slike modeller vil kunne stimulere jobbrotasjon, hospiteringsordninger, veiledningsordninger m.m. som fremmer kompetanseoverføring og utvikling av lærende arbeidsformer. De vil også kunne øke fleksibiliteten i arbeidsstokken og bredden i oppgaver den enkelte kan utføre. Dersom arbeidstakere er den primære målgruppen, og hovedmålet er å utnytte arbeidslivet mer effektivt som læringsarena, bør dette elementet tillegges større vekt i det framtidige arbeidet med nye dokumentasjonssystemer. Ordningene forutsetter samarbeid mellom skole og virksomheter, og gir arbeidsgiversiden direkte innflytelse på kompetanseutviklingen. En viktig forutsetning er trolig at det utvikles tilskuddsordninger til virksomheter som legger til rette for bruken av slike ordninger. Også her kan §20-tilskuddene være et mønster.

Målt i antall deltakere representerer en videre utbygging av praksisbaserte opsjonsmodeller trolig det største potensialet i det videre arbeidet med dokumentasjon av realkompetanse. Bygges slike ordninger ut i stor skala og for mange yrker, vil det kunne medføre en forskyving av tyngdepunktet i samfunnets totale kompetanseinvesteringer, og bidra til at arbeidslivet som læringsarena utnyttes mer effektivt enn i dag.