Økonomiske insentiver i integreringsarbeidet
Forslag til modeller for pilotering og utprøving

Anne Britt Djuve, Hanne Cecilie Kavli, Oddbjørn Raaum, Simen Markussen, Øystein M. Hernæs og Maria Laura Di Tommaso

Fafo-rapport 2019:29

Last ned nettutgaven | English summary

Forskningstema: Integreringstiltak for innvandrere

Prosjekt: Utvikling av modeller for økonomiske insentiver i introduksjonsprogrammet

Forskere på Fafo: Anne Britt Djuve, Hanne Cecilie Kavli

Dagens integreringspolitikk gjennomføres ved hjelp av en omfattende vifte av virkemidler. I dette prosjektet har oppgaven vært å utforme forslag til økonomiske insentiver som kan bidra til å bedre resultatene av den offentlige integreringsinnsatsen. Det har vært et premiss at insentivene skal representere en bonus, ikke en straff, og at de utformes slik at man i etterkant kan måle om de har bedret måloppnåelsen eller ikke. Vi har utformet tre forslag: resultatbonus til deltakere i norskopplæring, kommunal resultatbonus knyttet til norskopplæringen, og kommunal bonus for oppstart og gjennomføring av tilrettelagt videregående opplæring for voksne deltakere i introduksjonsprogram. I rapporten drøftes fordeler og ulemper ved de ulike modellene, og hvordan de kan piloteres og prøves ut i praksis.

Utgitt: 2019 Id-nr.: 20726

Sammendrag

Oppgaven som er forsøkt løst i denne rapporten, er: Hvordan kan man utforme forsøk med bruk av økonomiske insentiver som har som intensjon å bedre resultatene i introduksjonsprogram og norskopplæring for nyankomne innvandrere? Et sentralt premiss har vært at modellene som foreslås, skal kunne resultatevalueres – altså at det med stor grad av statistisk sikkerhet skal være mulig å finne ut av om disse modellene virker eller ikke. Det har også ligget som krav fra oppdragsgivers side at det skal utformes minst ett forsøk som retter seg mot enkeltindivider, og ett forslag som retter seg mot et organisatorisk nivå, det være seg kommuner, fylkeskommuner, arbeidsgivere eller frivillig sektor.

Arbeidsmetodene har bestått i gjennomgang av eksisterende litteratur og informasjonsinnhenting fra relevante fagpersoner, men aller mest i drøfting av en rekke ulike forslag til modeller. Drøftingen har skjedd med utgangspunkt i en analytisk ramme der det har vært stilt en rekke krav til modellene. De skulle utformes på en måte som gir grunn til å tro at de som insentiveres, vil kunne respondere på insentivene, de må være forståelige og praktisk gjennomførbare, de skal være etisk forsvarlige, og de skal kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster.

Arbeidsformen har medført at mye tid har gått med til å skyte ned innspill som bommer på minst ett av kravene. Vi gir en del eksempler på innspill som har blitt drøftet og forkastet, med en kort forklaring på hvorfor de ulike innspillene ble forkastet.

Etter disse øvelsene sitter vi igjen med to hovedmodeller:

1: En modell som retter seg mot rett-og-plikt-deltakere i norskopplæring, og gir en bonus til deltakere som består norskprøver på et passende nivå (gitt deres individuelle utgangspunkt) innen en gitt tidsramme. Vi foreslår et design som er vesentlig mer differensiert på norsknivå enn tidligere modeller som er utprøvd i Sverige.
Hovedmotivet for dette er å lage en modell der flest mulig deltakere har en reell mulighet til å oppnå bonusen, også deltakere uten særlig erfaring med skole. Et alternativ som vi også beskriver, er å i stedet rette insentivet mot kommunenivå og altså belønne kommuner der deltakerne oppnår gode resultater. Disse to modellene lar seg imidlertid ikke teste ut samtidig.

2: En modell som retter seg mot kommuner (og indirekte også mot fylkeskommuner) og deltakere i introduksjonsordningen samtidig. Ordningen har som intensjon å gi kommunene økonomiske insentiver og handlingsrom til å på ulike vis medfinansiere fylkeskommunens utgifter til å utforme og gjennomføre tilrettelagt videregående opplæring for voksne (over 25 år) og til å finansiere inntektssikring for aktuelle deltakere.

Begge ordningene retter seg mot kjente utfordringer i integreringsarbeidet: lav progresjon i norsklæringen og mangelfullt tilbud og mangelfull finansiering av livsopphold i forbindelse med videregående opplæring for voksne minoritetsspråklige.

Det har vært en betydelig utfordring i utformingen av forslagene at det er få fylker og små kommuner i Norge, samt at antallet deltakere er begrenset og sterkt varierende over tid og rom (kommuner). Det lave antallet fylker gjør at fylkesnivået er krevende som operativt nivå i et evalueringsdesign – det blir vanskelig å identifisere effekter. De små kommunene gjør at antallet deltakere i mange kommuner er svært lavt, noe som gjør det vanskelig å lage løsninger som for eksempel skal gjelde en viss andel deltakere per kommune. Forslagene vi har landet på, representerer det vi mener er best mulige kompromisser mellom de kravene som må stilles til modellene i et stramt effektevalueringsdesign. Like før denne rapporten gikk i trykken, lanserte Kunnskapsdepartementet sitt forslag til ny integreringslov. Vi presiserer at vi i denne rapporten ikke har hatt mulighet til å ta hensyn til eller vurdere de forslagene som fremmes der, selv om vi kommenterer et par forslag som også har vært varslet tidligere.