Irregulær bistand
En kartlegging av norske storbyers møter med irregulære migranter

Ragna Lillevik og Guri Tyldum

Fafo-rapport 2021:15

Last ned nettutgave

| English summary

Prosjekt: Irregulære migranter i norske storbyer

Forskere på Fafo: Ragna Lillevik, Guri Tyldum

Rapporten ble lansert på et Fafo-webinar 2. juni. Last ned forskernes presentasjon (pdf) på webinaret. Se opptak av webinaret på Fafos YouTube-kanal, Fafo-tv.

I Norge lever det i dag et uvisst antall personer som ikke har gyldig oppholdstillatelse, og som dermed ikke har lov til å være i Norge. I denne rapporten kaller vi dem for irregulære migranter. Personer i en slik livssituasjon utgjør en del av det norske samfunnet rent fysisk og sosialt ved at de befinner seg geografisk i Norge. Juridisk har de imidlertid plikt til å reise ut av landet. Derfor får de ikke arbeidstillatelse eller tilgang på velferdsstatens sikkerhetsnett. Personer som lever som irregulære migranter i Norge, lever derfor svært utsatte liv. Med denne rapporten ønsker vi å vise den store variasjonen i hvem som lever som irregulære migranter i Norge, og vi presenterer en typologi over ulike strategier for å klare seg i Norge uten en gyldig oppholdstillatelse. Vi viser også hvordan norske storbyer løser ulike utfordringer i møte med ulike grupper irregulære, med særlig fokus på utforming av helsetjenester, tjenester rettet mot barn, tilbud om bolig, regulering av arbeid, og sikkerhet. Dette er undersøkt i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand.

Rapporten viser at den nasjonale politikken i liten grad legger til rette for at lokalt ansatte som møter irregulære migranter skal bistå dem, og dette preger de lokale møtene. Med unntak av noen tilrettelagte helsetilbud har storbyene utviklet få lokalpolitiske svar på utfordringene irregulære migranter opplever. I praksis er det derfor de ansatte i førstelinjen i storbyene som gjør egne vurderinger og ender opp med å håndtere mange av disse utfordringene på egen hånd.

Utgitt: 2021 Id-nr.: 20782

Sammendrag

 

I denne studien har vi undersøkt hvem som lever i Norge som irregulære migranter, altså uten oppholdstillatelse, og hvilke muligheter og begrensninger kommunale myndigheter har for å påvirke situasjonen for personer uten lovlig opphold. For nasjonale myndigheter er det et mål at det skal være vanskelig å leve i Norge uten gyldig oppholdstillatelse, slik at flest mulig av de det gjelder selv skal velge å forlate landet. Dette skaper en rekke sosiale konsekvenser og utfordringer knyttet til irregulære migranters situasjon som ofte gjør seg gjeldende på lokalt nivå. Det er derfor særlig interessant å studere hva lokalt ansatte, og kommunene som helhet, gjør i møter med disse menneskene.  Vi har særlig hatt fokus på temaene helsehjelp, bolig, arbeid og vern mot vold, overgrep eller utnyttelse. Dette har vi undersøkt i byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand.

Det gir store metodiske utfordringer å forske på irregulære migranter, særlig fordi personer uten lovlig opphold ikke nødvendigvis er registrert noe sted, og ofte vil gjøre sitt beste for at ingen skal vite at de er her ulovlig. Det finnes derfor ingen kilder som kan gi en helhetlig oversikt over hvem de er, eller hvem som møter dem. Derfor har vi brukt mange forskjellige datakilder og tilnærmingsmåter for å forstå storbyenes møter med de irregulære. Våre kilder til informasjon om storbyenes møter med irregulære migranter har vært:

·     11 kvalitative intervjuer med personer uten lovlig opphold

·     36 kvalitative intervju med representanter for ulike yrkesgrupper som kan være i kontakt med irregulære

·     Survey til ulike grupper helsepersonell i de fem byene

·     Data gjort tilgjengelig fra SSB, Utlendingsdirektoratet og Politiets Utlendingsenhet.

·     Lover og forskrifter som berører irregulære migranter

·     Tidligere forskning og rapporter produsert av organisasjoner som jobber med gruppen.

På bakgrunn av dette materialet har vi undersøkt hvem de irregulære migrantene i Norge er, hvilke utfordringer ansatte i «førstelinjen» i storbyenes offentlige tjenester («bakkebyråkratene») står ovenfor knyttet til irregulær migrasjon. Basert på dette drøfter vi hvilke erfaringer de ulike storbyene har gjort seg i arbeidet med irregulære migranter og hvilke lærdommer som kan trekkes fra disse erfaringene.

Hvem er de irregulære migrantene?

Vi viser i denne rapporten at det lever personer uten lovlig opphold i alle de fem byene vi har undersøkt. Særlig i Oslo, men også i Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim lever mennesker i kortere eller lengre perioder uten oppholdstillatelse, og uten tilgang til velferdsstatens sikkerhetsnett.

Det er ikke mulig å si hvor mange som lever uten lovlig opphold i Norge, men det er mulig å hente ut statistikk for å undergrupper som inngår i denne populasjonen, som for eksempel statistikk produsert av utlendingsforvaltningen for personer på mottak med utreiseplikt, UDIs utvisningsvedtak for brudd på utlendingsloven, og Politiets Utlendingstjeneste sine tall for uttransporter. Statistikken over asylsøkere med avslag og utreiseplikt som bor på asylmottak viser at denne gruppen blir stadig mindre i Norge. Fra 2012 og 2019 ble antallet personer med utreiseplikt som bor på mottak redusert med 85 prosent – fra 4960 til 729[1]. UDIs statistikk over utvisningsvedtak viser at i gruppen irregulære inngår det også andre grupper mennesker som aldri har søkt om asyl i Norge. I statistikken for utvisninger og uttransporter er det andre nasjonaliteter som dominerer, enn i statistikken for asylsøkere. Dette gir klare indikasjoner på at det er flere ulike undergrupper av irregulære i Norge.

I rapporten beskriver vi hvem de irregulære migrantene i Norge er gjennom en typologi hvor vi tar for oss hovedgrupper av irregulære migranter med utgangspunkt i deres overlevelsesstrategier. Basert på egne data og tidligere studier om irregulære i Norge har vi identifisert fire hovedgrupper som finnes i de fleste norske storbyer med utgangspunkt i deres strategier for å klare å leve i Norge:

·     De «synlige» som blir boende på mottak er asylsøkere som har fått endelig avslag på asylsøknad, som fortsatt har rett til et sted å bo og en økonomisk stønad fra UDI

·     De «avhengige» klarer seg fordi de kjenner noen med lovlig opphold som kan forsørge dem, som en kjæreste, samboer eller en person de har en seksuell relasjon til, eller at de bor hos eller får hjelp av slektninger, venner eller annet nettverk

·     De «arbeidende» livnærer seg gjennom ulovlig arbeid

·     De «marginaliserte» er de som lever av ulike former for kriminalitet eller prostitusjon

I tillegg er noen «i fritt fall», som kan forstås som en overgangskategori. I denne siste gruppen finner vi de som enda ikke har utviklet en strategi for å klare seg, men som for eksempel nylig har mistet oppholdstillatelsen sin eller det som til nå har vært hovedkilden til midler for å overleve.

Disse overlevelsesstrategiene er ikke nødvendigvis gjensidig utelukkende, eller statiske: personer kan veksle mellom dem, eller bruke flere. Ved å beskrive gruppen irregulære migranter på denne måten ønsker vi å få variasjonen innad i gruppen tydeligere frem. Denne variasjonen i overlevelsesstrategier viser at irregulære migranter reiser ganske ulike typer spørsmål og utfordringer, både for den nasjonale migrasjonspolitikken, – og for byene hvor de befinner seg.

«Bakkebyråkrater» i møte med personer uten lovlig opphold

Irregulære migranter har svært begrenset rett til helse- og velferdstjener i Norge, fordi hovedføringen i den nasjonale politikken er at de skal reise hjem. De har ikke rett til å arbeide, svært begrenset rett til helsehjelp, ikke rett til sosiale tjenester eller omsorgstjenester, og kun de som tidligere har søkt asyl har tilbud om bolig, på asylmottak. Det gjør at det er krevende å klare seg som irregulær i Norge – og det gjør det også krevende for de som møter irregulære migranter i sitt arbeid. Når det ikke utformes politikk sentralt for hvordan denne gruppens grunnleggende behov skal møtes, eller retningslinjene krever stor utøvelse av skjønn, blir det personer i førstelinjen som må løse utfordringene når de står ovenfor personer uten lovlig opphold og uten rettigheter i velferdsstaten. Personer i førstelinjen blir da statens «bakkebyråkrater» (Lipsky 1980).

Erfaringene til ansatte i helsetjenestene, preges delvis av at noe av behovet for helsetjenester for irregulære i fire av storbyene dekkes gjennom spesialiserte helsetjenester for irregulære. I Bergen og Oslo, er det Røde Kors og Kirkens Bymisjon som driver helsesenter for papirløse (med noe støtte fra kommunen), mens Kristiansand og Trondhjem har et kommunalt helsesenter tilknyttet asylmottak som også kan gi helsetjenester til personer uten opphold. Stavanger har ikke et eget tilbud til denne gruppen. Disse spesialiserte helsetjenestene tilbyr primærhelsetjenester, og noen spesialisthelsetjenester – men favner også bredere; de frivillige organisasjonene jobber politisk med å jobbe for bedre tilgang til helsetjenester i offentlige tjenester, mens flyktningehelsetjenestene i tillegg til helsehjelp kan tilby praktisk hjelp og rådgivning for personer som sliter med å klare seg i Norge.

At Trondheim og Kristiansand benytter sin myndighet til å utforme kommunale helsetjenester til å gi et større tilbud til personer uten lovlig opphold enn de plikter, viser at kommunen har et handlingsrom for å endre forhold (helsetilbudet for irregulære migranter) som ellers styres av de nasjonalt bestemte rammene. De kan for eksempel tilby helsehjelp gratis og dekke kostnader til medisiner, for å kompensere for at irregulære migranter ikke kan være medlemmer av folketrygden (og derfor ikke få kostnader til medisiner eller behandling dekket av staten). De kan tilby legeressurser, for å kompensere for at irregulære ikke har rett til fastlege, og ikke har rett til helsehjelp ved de fleste ikke-akutte sykdommer eller plager). I Oslo og Bergen gir kommunen kun økonomisk støtte, som vi kan tolke som et indirekte bidrag til å kompensere for de samme hindringene, selv om det er frivillig helsepersonell som gjør jobben. Og i Stavanger er det opp til individuelle ansatte å håndtere sine møter med irregulære migranter i tråd med deres nasjonalt bestemte rettigheter, uten slike alternative lokale rammer for å yte helsehjelp.

Helsepersonell er de «bakkebyråkratene» i vår undersøkelse som i størst grad kan jobbe innenfor egne lokale rammene for å bistå irregulære migranter. Dette kan imidlertid oppleves som belastende for helsepersonell dersom de skal gi helsehjelp til irregulære over tid, fordi personer som lever uten oppholdstillatelse og har få rettigheter stiller dem ovenfor komplekse utfordringer, knyttet til blant annet arbeidskrevende henvisninger og manglende refusjonsordninger. Videre kan helsepersonell oppleve å bli stående alene med mange vanskelige problemer som de vanligvis kunne koblet på andre offentlige tjenester for å bistå pasienten med, som politi eller NAV.

Når det gjelder bolig, har personer uten lovlig opphold få rettigheter, med unntak av asylsøkere med endelig avslag. Staten gir tilbud om asylmottak for personer som har søkt asyl og fått avslag, og i Kristiansand og Trondhjem er det fremdeles asylmottak. De som velger å bo på mottak får gratis bolig, en liten økonomisk utbetaling (basisytelse) og kan få noe støtte til helsehjelp. Dersom de bor på mottak kan de imidlertid ikke leve skjult for politiet, og må leve med høyere risiko for tvangsretur. Personer som ikke har lovlig opphold, har etter sosialtjenesteloven og folketrygdloven ikke rett til trygdeytelser eller andre individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven, med unntak av opplysning, råd og veiledning. For personer uten lovlig opphold som ikke har et sted å bo, og ikke kan bo på mottak, finnes det i Oslo og Bergen finnes et helårstilbud for akuttovernatting som er drevet av frivillige organisasjoner. Et tilsvarende tilbud drives i Kristiansand på vinterstid. Disse akuttovernattingene brukes først og fremst av tilreisende fattige EØS borgere, men kan av og til bli oppsøkt av personer uten lovlig opphold fra land utenfor EU. I storbyene er det også noen eksempler på at bakkebyråkrater i NAV kan gi tilgang til bolig f.eks. til personer som er i «fritt fall» etter å ha flyttet fra en person som har forsørget dem, eller til prostituerte som mistet inntektene sine i starten av Covid-19 pandemien. Dette ser ut til å være avhengig av den enkelte «bakkebyråkratens» skjønnsvurdering av den irregulære migrantens akutte behov.

Barn uten lovlig opphold

Vår spørreundersøkelse til helsepersonell i de fem storbyene viser at ansatte i helsetjenestene har møtt barn uten lovlig opphold i minst fire av de fem byene i vår studie. I alle byene unntatt Stavanger oppgir ansatte som har svart på vår spørreundersøkelse at de har gitt helsehjelp til barn som ikke har lovlig opphold etter 1. januar 2019. Noen av disse barna bor på asylmottak, men ikke alle. Tilfellene vi har kommet over har vært få, men fordi barn er en særskilt sårbar gruppe er det viktig å få bedre kunnskaper om hvem disse barna er, og hvilke utfordringer bakkebyråkratene i storbyene møter, når de forsøker å sikre blant annet forsvarlig omsorg, skolegang og helsehjelp til denne gruppen.

Det er uvisst hvor mange barn som bor i Norge irregulært og som ikke bor på mottak.. Selv om irregulære barn har ganske like rettigheter som andre barn i Norge, påvirkes de indirekte av deres foreldres juridiske status, for eksempel når det gjelder bolig og familiens økonomi.

At barn har særskilte rettigheter, kan gi ansatte i for eksempel barnevernet mulighet til å argumentere for at hensynet til barna skal trumfe andre juridiske føringer, og tilby hele familien bistand fra offentlige etater som NAV og helsevesenet. Men, det kan kreve en særskilt innsats fra den ansatte som møter barnet og familien for å forsere de juridiske barrierene, og gi familien tilgang til tjenester som de voksne i utgangspunktet ikke har rett på. Det kan gjøre at disse «bakkebyråkratene» opplever å få et ansvars som går utover det de oppfatter som sitt formelle mandat, i møtet med familier uten lovlig opphold.

Arbeid, sikkerhet og fravær av gode verktøy

Det er lite kunnskap om utbredelsen av ulovlig arbeid i Norge.  Irregulære migranter har ikke lov til å arbeide, men arbeidslivskontroller avdekker jevnlig slike ansettelser. Av de som pågripes av politiet for ulovlig arbeid har mange aldri tidligere vært registrert i Norge – hverken som asylsøkere eller innvandrere ad andre lovlige veier. Irregulære migranter er særlig utsatt for utnyttelse av sine arbeidsgivere, og arbeidsforholdene kan ofte ligger i grenseområdene opp mot menneskehandel for tvangsarbeid. Offentlig ansattes utfordringer og erfaringer i møte med personer uten lovlig opphold som arbeider ulovlig, er preget av et snevert handlingsrom. Dagens lovverk og praksis gjør at irregulære migranter ikke har noen incentiver for å anmelde arbeidsgivere som utnytter dem (for eksempel gjennom lønnstyveri). Dette vanskeliggjør arbeidstilsynet og politiets arbeid for å avdekke bruk av ulovlig arbeidskraft og utnytting av irregulære migranter. Det er også en utfordring at sanksjonsmuligheter ovenfor arbeidsgivere som benytter seg av ulovlig arbeidskraft er begrensede, så lenge det ikke er snakk om en menneskehandelssak, og at arbeidsmengden som kan være nødvending for å dokumentere omfang av bruk av ulovlig arbeid, ikke står i forhold til størrelsen på bøtene.

I politiets arbeid med personer uten lovlig opphold som begår kriminalitet i Norge, er utvisning det viktigste virkemidlet. Det er uklart nøyaktig hvor mange personer uten lovlig opphold som utvises hvert år på grunn av brudd på straffeloven, men politiet oppgir selv at dette er gruppen de prioriterer i sitt arbeid med irregulære migranter. Dersom de er ofre for kriminalitet, har personer uten lovlig opphold krav på politiets beskyttelse. Det finnes ikke i dag noen formalisert beskyttelse mot utsendelse for irregulære migranter som ønsker å anmelde kriminalitet mot seg selv eller andre, og her må representanter for politiet utvise skjønn – samtidig som personer uten lovlig opphold må ha tillit til deres skjønnsutøvelse, for å anmelde forhold til politiet. Unntaket er i menneskehandelsaker, hvor personer som kan være offer for menneskehandel kan gis midlertidig opphold..

At utvisning er politiets hovedvirkemiddel i sitt arbeid med irregulære migranter ser også ut til å påvirke andre profesjoners møte med personer uten lovlig opphold, som ansatte i ulike helsetjenester. Blant de som oppgir at de har vært bekymret for at en person uten lovlig opphold blir utnyttet i arbeidslivet, eller blir utsatt for vold eller seksuell utnyttelse, er det få som melder dette videre, og én bekymring som noen av dem rapporterer er hvorvidt det ville føre til at pasienten deres ville bli utvist av landet. Utfordringen her er at fravær av nasjonal lovgivning og instrukser som gir et vern mot å bli utvist, i kombinasjon med en aktiv returpolitikk, gjør det utfordrende for de ansatte å gi hjelp. Dette gjør at ansatte i offentlige tjenester som møter personer uten lovlig opphold blir stående mer alene i møte med sårbare personer og mulige ofre for kriminalitet.

 



[1] Ved utgangen av 2012 var det 4960 personer med utreiseplikt i norske mottak (Haarberg and Lystrup 2014), i 2019 var dette nede i 820 og per desember 2020 hadde dette blitt redusert til 729 (www.udi.no).