Fafo-rapporter

Rapportsøk

Torturutsatte i den norske asylprosessen
En utredning av Norges forpliktelser, og anbefalinger til praksis

Cecilia Dinardi, Birgit Lie, Nora Sveaass og Nerina Weiss

Fafo-rapport 2021:18

Last ned nettutgave

| English summary

Prosjekt: Utredning om torturutsatte i asylprosedyren

Forskere på Fafo: Nerina Weiss

Det følger av internasjonale konvensjoner og deres respektive autoritative tolkninger og av internasjonal rettspraksis at asylsøkere skal møte en rettssikker, effektiv og ikke-diskriminerende asylprosess. Asylsøkeren skal vernes mot å 

bli returnert dersom det er en betydelig risiko for tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling ved retur. En tilfredsstillende asylprosess er derfor avgjørende både for at de som har et reelt behov for beskyttelse får det, at det blir gjort konkrete vurderinger og beslutninger av alternative oppholdsgrunnlag der det anses nødvendig og i tråd med individets rettigheter, og at de som ikke har grunnlag for opphold kan returneres raskt. 

Det er kjent at systematisert helseutredning av asylsøkere og arbeidet 

med å identifisere sårbarhet og asylsøkere med spesielle behov, herunder 

å identifisere og dokumentere tortur og torturskader er sentrale for en tilfredstillende asylprosess og for vurderingen av nødvendige helsetiltak 

og rehabilitering. Norske myndigheter har lenge erkjent sitt ansvar ovenfor torturutsatte asylsøkere, anerkjent sentrale prinsipper og utviklet nødvendige faglige retningslinjer og veiledere med mål om å sørge for en tilfredsstillende ivaretagelse av flyktningers og asylsøkernes helse og velferd.

På tross av dette er det i dag et gjennomgående fravær av retningslinjer, rutiner, prosedyrer, kompetanse samt tydelig ansvarsfordeling mellom etatene og mellom sektorene når det gjelder asylsøkere som har vært utsatt for tortur. Mens det kan sies å være god kunnskap om sårbarhet generelt, og gode retningslinjer 

og prosedyrer i forbindelse med visse sårbare grupper, for eksempel ofre for menneskehandel, er tilsvarende prosedyrer fullstendig fraværende når det gjelder torturutsatte. Det gjenstår en god del arbeid for å få plass en fullverdig oppfølging av torturutsatte og sårbare asylsøkere, inkludert identfisering 

av skader og rehabiliteringsbehov. En gjennomføring av dette forutesetter samarbeid over etatsgrenser, utvikling av retningslinjer og regelverk, evaluering av tiltak, relevant kompetanse innen ulike sektorer, samt økonomi og styring.

Utgitt: 2021 Id-nr.: 20788

Sammendrag

Til tross for totalforbudet mot tortur er tortur utbredt praksis i flere land. Tortur utøves som fysisk og psykisk vold på måter det ikke synes å være grenser for når det gjelder grusomhet. Torturens siktemål er gjennom intendert smertepåføring å bryte ned en person både psykisk og fysisk, og regnes som en av de mest brutale forbrytelsene mot menneskeheten. Generelt kan det sies at torturerfaringer vil være noe mennesker lever med livet ut (Elsass, 1997; Genefke, 1986). Konsekvensen av tortur kan være fysiske skader og smerter som er invalidiserende og av livslang varighet. Tortur vil alltid etterlate alvorlige spor i sinnet, og for mange torturutsatte vil det være de psykologiske senskadene som er mest omfattende, smertefulle og ofte langvarige. Det er nettopp de psykologiske ettervirkningene som kan gjøre det så vanskelig å få frem historier om erfart tortur.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 3, FNs konvensjon mot tortur artikkel 1 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 7 forbyr tortur, grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CIDT). Retten til frihet fra tortur og CIDT er rettigheter av absolutt karakter og av grunnleggende betydning, og risiko for overtredelse av disse menneskerettighetene ligger i kjernen av det som utgjør forfølgelse etter FNs menneskerettserklæring artikkel 14 om retten til å søke asyl, og flyktningkonvensjonen artikkel 1 A(2). Flyktningkonvensjonen artikkel 33(1) og Torturkonvensjonen artikkel 3 har et forbud mot retur til forfølgelse, tortur og umenneskelig behandling, det såkalte non refoulement-prinsippet, som er selve grunnsteinen i asylretten. Det innebærer et vern mot retur til steder og situasjoner der personen kan utsettes for «irreparable harm», og oppstiller et særegent returvern mot tortur og annen grusom og nedverdigende behandling. I tillegg til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og torturkonvensjonen følger dette også av den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 2, 3 og 13.

Ifølge dette internasjonale regelverket har stater et aktivt ansvar for å overse at handlinger som strider mot torturforbudet ikke finner sted, og at de blir etterforsket når de forekommer. Stater har videre et aktivt ansvar for at ofre for tortur blir identifisert, undersøkt og utredet, og at retten til erstatning, og eventuelt rehabilitering blir oppfylt. Stater anbefales derfor å styrke mekanismer og prosedyrer for identifisering av personer utsatt for tortur.

Denne rapporten beskriver hvilke forpliktelser Norge har, og hva som er anbefalt praksis overfor torturutsatte i asylprosessen etter internasjonal og nasjonal rett. Datamaterialet er samlet ved hjelp av ulike kvalitative metoder for å belyse og drøfte prosjektets overordnede mål. En rettslig gjennomgang av internasjonale og nasjonale konvensjoner, lov- og regelverk og rettspraksis gjør rede for forpliktelser og rettigheter som knytter seg til torturofre generelt, til asylsøkere i sin alminnelighet og til personer med erfaring fra tortur og andre former for grusom og umenneskelig behandling som søker om beskyttelse. Noe av det som beskrives på grunnlag av analysen av rettspraksis, vil dreie seg om tydelige og uomtvistelige forpliktelser, mens andre vil ha karakter av å være sterke føringer basert på traktatorganers anbefalinger, direktiver og rettsavgjørelser. Noen igjen vil vise til praksiser og erfaringer som har vist seg nyttige i arbeidet med torturutsatte og med torturutsatte i asylprosessen. I denne sammenhengen er det viktig å trekke fram at oppmerksomheten i det internasjonale arbeidet vedrørende tortur og asyl i hovedsak har vært på å sikre at tortur ikke skal skje, og at personer ikke skal returneres til situasjoner der det er fare for tortur. Hva det vil si å ha vært torturert, og hva det vil si for asylprosessen, har det vært mindre oppmerksomhet på, skjønt dette også er i endring (OHCHR, 2017).

Som del av datainnsamlingen i prosjektet, gjennomførte vi kvalitative intervjuer med ledere og ansatte i utlendingsforvaltningen og med helsepersonell og hjelpeapparatet. Vi gjennomgikk offentlige dokumenter, utredninger samt forskningslitteraturen på feltet. For å kunne trekke på internasjonal erfaring intervjuet vi også nasjonale og internasjonale eksperter innen arbeid med torturutredning og rehabilitering. Brukererfaringer er viktig og særlig når prosjektet omhandler sårbare grupper, for å sikre at de nødvendige hensyn kan tas. Vi har derfor også innhentet torturutsattes erfaringer med utlendingsforvaltningen. Til sammen gjennomførte vi kvalitative intervjuer med 93 personer. Et sentralt mål har vært å drøfte hvilken rolle og betydning torturerfaringer har og bør ha i asylprosessen, og hvordan slike erfaringer blir identifisert, håndtert og fortolket i asylprosessen. Vi har sett på dette med tanke både på de torturutsattes situasjon i løpet av selve prosessen og på den vekt som tillegges slike erfaringer i forbindelse med vurdering og beslutning om beskyttelse. Konkret er derfor hele bredden av asylprosessen tatt inn i gjennomgangen, der ulike sektorer i norsk offentlighet er involvert med spesifikke ansvarsområder og oppgaver. Anbefalingene som framkommer i rapporten, viser følgelig til de ulike sektorenes ansvarsområder og til viktigheten av samarbeid og kommunikasjon mellom dem.

Rettslig gjennomgang

Rapportens Del 1 består av en gjennomgang og analyse av det juridiske rammeverket vedrørende forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling (CIDT), non refoulement-prinsippet og de torturutsattes rettsstilling i asylprosessen. Formålet er å utrede hva som er Norges folkerettslige forpliktelser på dette området, og hvordan disse korresponderer med norsk rett. Det vil som ledd i denne gjennomgangen bli sett nærmere på hvilke rettigheter torturutsatte har, og i særdeleshet asylsøkere når det gjelder helsehjelp og rehabilitering, og hvordan disse etterleves i gjeldende rett.

Forholdet mellom internasjonal rett (også kalt folkerett) og norsk rett er i utgangspunktet dualistisk og innebærer at folkeretten må inkorporeres for å gjelde som norsk rett. I asylfeltet gjelder sektormonisme, noe som betyr at menneskerettighetene og andre regler som har «til formål å styrke individets stilling», skal gjelde som norsk rett. De har gjennomslagskraft i forhold til utlendingsloven dersom dette er i utlendingens favør. Dersom det skulle oppstå tvil ved anvendelsen av en bestemmelse, innebærer Utlendingsloven § 3 at man skal anvende det tolkningsalternativ som gjør at folkerettsbrudd unngås.  Regler i flyktningkonvensjonen, EMK eller folkerettslig sedvanerett om rettigheter i asylprosessen må respekteres av lovgiver (Ot.prp. nr. 75 (2006-2006) s. 401). Realisering av rettighetene som følger av disse konvensjonene, forutsetter tilgang til en prosedyre for å avklare beskyttelsesbehov, og det er særlig relevant å se på hvilke prosessuelle rettigheter torturutsatte har i asylprosessen. For å forstå Norges folkerettslige forpliktelser og konvensjoner er domstolsavgjørelser også en viktig rettskilde, spesielt avgjørelser fra overnasjonale domstoler som EMD (ECHR) og EU-domstolen (CJEU). Selv om EMK ikke inneholder spesifikke regler om flyktninger og asyl, har EMD-avgjørelser bidratt sterkt til å trekke grensene for medlemsstatenes handlingsrom når det gjelder flyktninger. EU-charteret om grunnleggende rettigheter har fått en indirekte betydning for norske rettskilder ved hjelp av andre folkerettslige avtaler Norge har inngått, og som folkerettslig forbilde for tolkningen av Grunnloven kapittel E. Både EU-domstolen og EMD ser til hverandre i tolkningsfasen og EU-Charteret blir innfortolket og anvendt i EMDs anvendelse av EMK-retten, som Norge er bundet av.

Asyl- og flyktningretten regulerer viktige rettigheter for alle, inkludert torturutsatte som har behov for beskyttelse. En person som søker asyl, må bli anerkjent som flyktning for å kunne få det innvilget, og i løpet av asylprosessen skal det foretas en vurdering av om søkeren kan anses som flyktning etter flyktningkonvensjonen, og etter norsk rett skal det foretas en vurdering etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b. En mangelfull tilgang på en rettferdig og rettssikker asylprosess vil kunne få alvorlige konsekvenser for de berørte, ikke minst for en torturutsatt asylsøker, og er i seg selv å betrakte som et brudd på internasjonale forpliktelser. Det følger av konvensjoner og deres respektive autoritative tolkninger og av internasjonal rettspraksis at asylsøkere skal møte en rettssikker, effektiv og ikke-diskriminerende asylprosess. Asylsøkeren skal ikke minst vernes mot å bli returnert dersom det er en betydelig risiko for tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling ved retur. En tilfredsstillende asylprosess er derfor avgjørende både for at de som har et reelt behov for beskyttelse får det, at det blir gjort konkrete vurderinger og beslutninger av alternative oppholdsgrunnlag der det anses nødvendig og i tråd med individets rettigheter, og at de som ikke har grunnlag for opphold kan returneres raskt.

Forbudet mot tortur og mot refoulement er av absolutt karakter og rettslig bindende for Norge, noe som følger av folkerettslig sedvanerett, EMK, torturkonvensjonen samt praksis fra EMD. Dette tilsier en særlig plikt til håndhevelsen av folkerettslige forpliktelser gjennom effektive, administrative og lovgivningsmessige tiltak i norsk rett.

1 – Norge har en plikt til å vedta lover og andre administrative tiltak som sikrer oppfyllelsen av forbudet mot tortur og annen grusom og nedverdigende behandling og sikrer vernet mot utsendelse etter non refoulement-prinsippet.

2 – Norge har en plikt til å sikre en asylprosess der det blir gjort en grundig og forsvarlig vurdering av alle relevante risikofaktorer for framtidig tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling ved vurderingen av beskyttelsesbehov og ved spørsmålet om vern mot utsendelse.

3 – Norge har en plikt til å sikre i asylprosessen at saksbehandlingen i asylprosessen ikke relativiserer risikovurderingen til den torturutsatte, samt følge likhetsprinsippet, prinsippet om ikke-diskriminering, det absolutte forbudet mot tortur og vernet mot utsendelse til tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling.

4 – Norge har en plikt til å sikre at asylsøkerens tidligere opplevelser av overgrep, tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling inngår i vurderingen av framtidig risiko for tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling ved vurderingen av beskyttelsesbehov og spørsmålet om vern mot utsendelse til tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling.

5 – Dersom helsemessige forhold utgjør en relevant risikofaktor for den torturutsatte, skal det ved vurdering av beskyttelsesbehov og vern mot utsendelse foretas en konkret vurdering av risikoen for alvorlig, hurtig eller irreversibel forverring av helsetilstanden som vil kunne medføre intens smerte eller kortere levealder.

6 – Norge bør kodifisere i lov, forskrift, eller gjennom andre administrative tiltak, klare og konkrete prosedyrer og retningslinjer for identifisering av sårbare og torturutsatte asylsøker.

7 – Norge bør implementere Istanbulprotokollen og den bør inngå som en del av reglene for kartlegging og dokumentasjon av tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling i saksbehandlingen i asylprosessen.

8 – Norge har en plikt til å gjennomføre helseundersøkelser av asylsøkere, og en særlig helseoppfølging av torturutsatte, under asylsprosessen og ved ivaretagelsen av asylsøkere i mottak.

9 - Norge har en særlig plikt til å identifisere barn som har blitt utsatt for overgrep, tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling og sikre en forsvarlig helseoppfølging.

10 – Norge har en plikt til å følge opp og sikre de torturutsattes rett til helsehjelp og rehabilitering. Utlendingsmyndigheter plikter å varsle til rett helseinstans om den torturutsattes skader etter overgrep, tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling straks de har blitt avdekket under asylprosessen.

11 – Norge har en plikt til å sikre torturutsatte en rett til rehabilitering, uavhengig av deres oppholdsstatus. Dersom helseutredning underbygger alvorlige torturskader med behov for rehabiliteringstiltak, bør slike tiltak iverksettes.

12 – Norge har en plikt til å sikre opplæring og kompetanseheving når det gjelder torturforbudet, identifisering av torturerte og dokumentasjon, inkludert Istanbulprotokollen, og innen rettsanvendelsen og tolkningen av den rettslige vurderingen av tortur og annen grusom og nedverdigende behandling i asylsaken.

13 - Det skal sikres nødvendig kompetanse i de etater og sektorer med ansvar for helsemessig oppfølging og andre liknende tiltak overfor asylsøkere utsatt for tortur eller annen grusom og nedverdigende behandling, inkludert torturidentifisering og dokumentasjon.

14 - Norge har en plikt til å sikre effektive tiltak til å forebygge tortur og annen grusom og nedverdigende behandling og til å sikre at situasjonen til sårbare personer, i særdeleshet sårbare i asylprosessen, inkludert torturutsatte, ikke forverres eller utvikler seg på måter som kan utgjøre alvorlige belastninger på personen eller samfunnet som helhet.

Initiativer for identifisering og dokumentasjon av tortur og CIDT

I dag er utredning, identifisering og dokumentasjon av tortur ansett som en svært sentral del av arbeidet mot tortur, inkludert i forbindelse med flukt og beskyttelse. Viktigheten av denne type utrednings- og dokumentasjonsarbeid har vært knyttet til det å kunne frambringe informasjon og dokumentasjon til bruk i rettslige sammenhenger både for å kunne definere ansvarsforhold i forbindelse med tortur og som ledd i ofrenes rett til erstatning. I tillegg er utrednings-, dokumentasjons- og kartleggingsarbeid av vesentlig betydning for behandling og rehabilitering av torturofre. Alle tiltak for å identifisere og utrede tortur og ulike former for umenneskelig behandling innebærer omfattende utfordringer, ofte fordi personer med slike erfaringer kan ha problemer med å rapportere om dem, både på grunn av skam, frykt og skader.

I rapportens Del 2 beskrives det internasjonale arbeidet som er gjort de siste 25 årene for å utvikle standarder, prosedyrer og retningslinjer for torturutredning og dokumentasjon. Vi beskriver regionale initiativer, først og fremst EU-initiativer, for å sikre at identifisering av torturerte gjennomføres som en del av asylprosessen. Istanbulprotokollen (Manual for effective investigation and documentation of torture and CIDT) er det mest sentrale og kjente dokumentet i denne sammenhengen.

Til tross for en rekke gode initiativer og tiltak, både nasjonalt og internasjonalt, er identifisering av torturerte asylsøkere stadig preget av tilfeldigheter og manglende systematikk. Samtidig er det mange eksempler på at dette arbeidet er i ferd med å styrkes i enkelte land, og i Norge har vi en god del å lære av noen av de pågående prosjektene, ikke minst når det gjelder tiltak som kan sikre at identifisering gjennomføres, og at funn på bakgrunn av dette kan bidra i asylprosessen. Det framstår som helt sentralt at det gjennomføres gode helseundersøkelser tidlig i asylprosessen, og at personer som enten identifiseres som mulige torturutsatte eller selv rapporterer at de har vært utsatt for tortur eller andre former for grusom behandling, må få tilgang til uavhengig helsepersonell med kompetanse til å gjennomføre torturvurderinger etter internasjonale standarder, først og fremst Istanbulprotokollen. Slike undersøkelser vil komme i stand enten etter initiativ fra landets utlendingsmyndigheter, fra advokater eller fra helsepersonell involvert i helsekontroller. Videre er det viktig at torturutredninger gjennomføres uten økonomiske forpliktelser for den enkelte asylsøker. Samtidig må torturutredning anerkjennes som et spesialisert og krevende arbeid som ikke kan gjøres som gratistjenester av helsepersonell utenfor det offentlige systemet.

Vi mener, med særlig referanse til Istanbul-prinsippene, at det påhviler myndighetene et ansvar for å henvise til, bestille og finansiere slike utredninger samt sørge for at slike tjenester er tilgjengelige og har den nødvendige kompetanse. Det må etableres mekanismer og prosedyrer som gjør det mulig å identifisere personer utsatt for tortur og umenneskelig behandling og videre kartlegge og eventuelt dokumentere skader som følger av dette. Det må etableres tiltakskjeder som ligger under administrasjon av eller i et formalisert samarbeid med offentlige myndigheter både innen utlednings- og innvandrerfeltet og innen helsefeltet. Sist med ikke minst må det være en klar forståelse av hva slike utredninger kan bidra med og hvordan de skal brukes i asylprosessen.

Gjennom årene er det i Norge blitt tatt mange ulike initiativer og iverksatt ulike prosjekter for å styrke og systematisere helseutredning av asylsøkere og arbeidet med å identifisere sårbarhet og asylsøkere med spesielle behov, herunder identifisere og dokumentere tortur og torturskader. Det siste vil være relevant både for asylprosessen og for vurderingen av nødvendige helsetiltak og rehabilitering. Både i denne og andre rapporter (f. eks, Røde Kors, 2020) pekes det på at manglende identifiseringsprosedyrer kan bidra til å redusere tilgangen på oppfølging og videre behandling, inkludert rehabilitering til torturutsatte.

Som det framgår av gjennomgangen i rapporten, mangler det ikke på gode eller velbegrunnede forslag fra norske myndigheter i form av offentlige meldinger, utredninger og rapporter gjennomført på oppdrag fra offentlige myndigheter, eller retningslinjer og veiledere utarbeidet med tanke på flyktningers helse og velferd. Og situasjonen virket særlig løfterik da det i 2011, i et samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Helsedepartementet ble besluttet å gjennomføre et oppdrag med i alt 56 tiltak, der flere direkte berørte tematikken i den foreliggende rapporten. Flere av tiltakene initiert av departementene i fellesskap, førte til etablering av ekspertgrupper for å utrede og fremme forslag både om utredning, identifisering og oppfølging. Ved gjennomgang av disse tiltakene, nøyaktig ti år etter at ISF-rapporten først ble publisert, og som de facto la grunnlaget for flere av de nevnte tiltakene, bør mulige hindringer eller andre forhold som kan forklare mangelfull iverksettelse av tiltakene, drøftes og løsninger finnes.

Norske myndigheter har lenge erkjent sitt ansvar på dette området, anerkjent sentrale prinsipper og utviklet nødvendige faglige retningslinjer og veiledere for å sørge for en tilfredsstillende ivaretagelse av flyktningers helse og velferd. Men i rapporten har vi tatt til orde for at god nok implementering av tiltak basert på dette omfattende arbeidet og de allerede utarbeidede anbefalingene ikke foreligger eller ikke er sluttført i tilstrekkelig grad. Finansiering med takster for utførte tjenester med klar oppgavefordeling når det gjelder dokumentasjon av tortur og rutiner for tilsyn av helsetjenestene til torturutsatte er blant det som ikke er gjennomført. Det gjenstår en god del arbeid for å få på plass en fullverdig oppfølging av torturutsatte og sårbare asylsøkere (inkludert identfisering), som lar seg gjennomføre i praksis med de forutsetninger som dette krever med hensyn til samarbeid over etatsgrenser, retningslinjer og regelverk, evaluering av tiltak, relevant kompetanse innen ulike sektorer, økonomi og styring.

Gjennomgang av praksis og erfaringer

Denne delen beskriver praksis og erfaringer med torturutsatte i utlendingsforvaltningen, mottak og helsevesenet. Gjennomgangen er basert på om lag 80 kvalitative intervju og en analyse av et utvalg av 12 asylintervjurapporter. I samtalene med ansatte og ledere i UDI, UNE og PU utforsket vi hvordan ansatte i de ulike avdelingene møter torturutsatte, i hvor stor grad det søkes aktivt etter informasjon om torturerfaringer, hvordan og om identifisering og dokumentasjon av tortur gjøres, og hvorvidt torturutsatte blir fulgt opp i løpet av asylprosessen. Også i samtalene med mottaksansatte spurte vi etter identifisering og oppfølging av sårbare i mottak samt de ansattes erfaringer fra samarbeid med helsesektoren. Intervjuene med helsepersonell dreide seg om deres erfaringer med asylsøkere med torturerfaringer og deres kjennskap til, og anvendelse av, Istanbulprotokollen. Spørsmål knyttet til prosedyrer, retningslinjer og tiltakskort var viktig i samtale med alle disse yrkesgruppene.

Et hovedfunn som kan utledes fra gjennomgangen av praksis i utlendingsforvaltningen, mottak og helsesektoren, er gjennomgående fravær av retningslinjer, rutiner, prosedyrer og kompetanse samt tydelig ansvarsfordeling mellom etatene og mellom sektorene med henblikk på asylsøkere utsatt for tortur. Mens det kan sies å være god kunnskap om sårbarhet generelt, og gode retningslinjer og prosedyrer i forbindelse med visse sårbare grupper, for eksempel ofre for menneskehandel, er tilsvarende prosedyrer fullstendig fraværende når det gjelder torturutsatte. Dette gjelder tiltakskort og rutiner beregnet både på saksbehandlere og mottaksansatte.

Kunnskap om hva tortur og annen grusom eller umenneskelig behandling er, hvilke rettigheter slike erfaringer utløser, og hvilken betydning de kan ha for saksgangen, er mangelfull. Blant ansatte i utlendingsforvaltningen fant vi en del usikkerhet og uklarhet rundt definisjonen av tortur og annen grusom og umenneskelig behandling. De færreste av våre respondenter kjente til innholdet i torturkonvensjonen og hva denne de facto innebærer, ikke bare i en asylsammenheng, men også hva den måtte innebære av forpliktelser mer generelt. Istanbulprotokollen er likeledes ukjent for de fleste ansatte i utlendingsforvaltningen.

Mangel på retningslinjer og rutiner, manglende kompetanse om tortur og dens følger samt uklarhet knyttet til Norges rettslige forpliktelser overfor torturutsatte gjør at arbeidet med identifisering, dokumentasjon og oppfølging av torturutsatte er mangelfullt. Blant annet finner vi at ansatte i førstelinjen i utlendingsforvaltningen på den ene siden og ansatte i mottak og i helsesektoren på den andre siden har en ulik vurdering når det gjelder muligheten til å få fram historier og erfaringer om tortur og andre overgrep. Saksbehandlere mener at de stort sett erfarer at søkeren selv ofte kommer med torturanførsler, også uoppfordret. På grunnlag av dette blir det derfor heller ikke spurt etter slike opplevelser direkte. Derimot viste helsepersonell ofte til at torturhistorier «sitter langt inne», og at det er forbundet med store vanskeligheter å snakke om dem. De erfarer at det kan gå svært lang tid, selv når kontakt er etablert, før personer forteller om tortur eller andre former for overgrep de har vært utsatt for.

Siden asylprosessen (både i UDI og UNE) skal være framtidsrettet, der framtidig risiko for forfølgelse skal vurderes (flyktningkonvensjonen/TK), og siden det per dags dato mangler retningslinjer og rutiner i forbindelse med tortur og torturutsatte i denne prosessen, er det også stor usikkerhet knyttet til hvilken betydning tortur skal få i troverdighetsvurderinger og vurdering om asylstatus. Mens asylsøkernes tidligere torturerfaringer vil kunne gi indikasjoner på risiko for at asylsøkeren vil bli forfulgt ved hjemkomst, er det å ha blitt utsatt for tortur eller annen grusom og umenneskelig behandling, som beskrevet, i seg selv ikke tilstrekkelig grunn til å få beskyttelse. Det er opp til asylsøkeren å sannsynliggjøre at torturen og forfølgelsen vil gjenta seg ved retur. Det at det knyttes begrenset betydning til torturens rolle i vurdering av saken, gjør også at det ikke stilles særlige oppfølgingsspørsmål, og søkeren blir bare unntaksvis oppfordret til å dokumentere eventuelle torturskader. Informasjon om helsehjelp handler derfor mer om å behandle akutte fysiske eller psykiske helseplager enn om å innhente vurdering av eventuelle torturskader eller rehabiliteringsbehov. Dermed vil også muligheten for å vurdere retten til rehabilitering, eventuelt muligheter for rehabilitering ved retur være sterkt redusert.

I intervjuene med mottaksansatte var vi særlig opptatt av retningslinjer og tiltakskort utviklet av UDI for å fange opp særlig sårbare asylsøkere i mottak, da først og fremst personer utsatt for tvangsekteskap, barneekteskap, vold i nære relasjoner og kjønnslemlestelse. Blant de sentrale retningslinjene er først og fremst den om sårbare rent generelt (UDI 2015-029), som omtaler flere former for sårbarhet, dog ikke tortur. Kunnskap om og erfaring med bruk av tiltakskort som spesifiserer visse sårbarhetskategorier, samt prosedyrer i tilknytning til hver av disse, vurderes å være tilfredsstillende hos UDI-ansatte. Det er enighet om at slike forhold må følges opp, og at det er viktig at informasjon tilflyter UDI-systemet med tanke på de ulike fasene i asylprosedyren. De mottaksansatte vi snakket med, hadde stort sett en del kjennskap til tortur, og de mottaksansatte forsøker å tilrettelegge forholdene best mulig for dem som de mener kan være eller som oppleves som traumatiserte personer.

Også i gjennomgangen av erfaring og tiltak i helsesektoren finner vi gjennomgående manglende kjennskap til eller kunnskap om Istanbulprotokollen, tortur og torturskader. Problemer her ses i sammenheng både med manglende kunnskap om mulige tiltak hvis tortur indentifiseres, og med fraværet av tilgjengelige tiltak. Helsepersonell mangler rutiner for hvor og hvordan de kan formidle informasjon om gjennomgått tortur og dens følger i asylprosessen. Likeledes mangler informasjon og rutiner om muligheter for utredning så vel som behandling og rehabilitering av torturskader, og mange viser til begrenset tilgang på og kunnskap om behandling av torturskader. Istanbulprotokollen er ukjent for de fleste helsepersonell i kommunene. Videre anses ikke arbeidet med torturutredning og oppfølging som en prioritert oppgave. Og fordi oppgaver i tilknytning til utredning av tortur ikke er definert og kategorisert som tjenester på lik linje med andre tilsvarende utredninger og erklæringer i helsevesenet, faller de mellom to stoler. Derfor blir dette heller ikke gjort. Mange av dem vi intervjuet, etterlyste klarere regelverk på dette området, som ikke bare kan definere torturutredning og eventuelt oppfølging som relevante og viktige oppgaver i tjenesten, men som også kan skape de nødvendige rammene i form av tidsbruk og takster.

Anbefalinger

Anbefalinger til Justis- og beredskapsdepartementet

·     Forskriftsfeste en sårbarhetsdefinisjon i utlendingsforskriften, i form av en ikke-uttømmende liste, hvor torturutsatte er nevnt som en av flere sårbare grupper.

·     Forskriftsfeste en plikt for UDI til å varsle rett helseinstans om torturutsatte asylsøkeres skader etter tortur.

·     Instruer UDI om å identifisere torturutsatte under asylintervjuet og foreta en konkret og begrunnet vurdering av behovet for innlevert dokumentasjon om tortur* i vurderingen av risikospørsmålet og rehabiliteringsbehov i utlendingsloven § 28 og i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn i utlendingsloven § 38.

·     Instruer UDI om å foreta en konkret og begrunnet vurdering av risikofaktorer for fremtidig tortur og deres vekt og betydning som vurderingsgrunnlag.

Anbefalinger til Utlendingsdirektoratet

·     Ta inn spørsmål om søkeren har vært utsatt for tortur i ankomstregistreringsskjemaet som Politiets utlendingsenhet bruker

·     Innhent og undersøk opplysninger om asylsøkerens opplevelser knyttet til å ha vært utsatt for tortur, herunder helsemessige konsekvenser i asylintervjuet.

·     Informer og oppfordre søkere som anfører å ha blitt utsatt for tortur om å legge frem eksisterende helseerklæring eller annen dokumentasjon. Hvis slik dokumentasjon ikke foreligger, skal UDI bestille en torturutredning.

·     Innhent og undersøk opplysninger om asylsøkerens helsetilstand, herunder behov for rehabilitering som del av vurderingsgrunnlaget.

·     Sikre at informasjon om sårbarhet, herunder tortur, hensyntas gjennom hele asylprosessen.

·     Lag tiltakskort for torturutsatte til både asylavdelingen og mottaksansatte.

·     oppdater retningslinjen om intervju om innhenting av opplysninger om tortur.

·     Gi kompetanseheving om torturutsattes rettigheter og Norges forpliktelser overfor torturutsatte, og opplæring i konsekvenser av å ha vært utsatt for tortur og hvilken betydning dette kan ha for evnen til å forklare seg konsistent i asylintervjuet og dermed for troverdighetsvurderingen, og hvilken betydning det har for risikovurderingen at søkeren har vært utsatt for tortur.

·     Lag samtykkeerklæring for at UDI skal kunne videreformidle informasjon om tortur til rett helseinstans og for at mottak kan informere UDI.

·     Etabler en måte for UDI-ansatte og mottaksansatte å få oppfølging i etterkant av møter med torturutsatte asylsøkere.

·     Innta i kravspesifikasjonene for mottak at mottaksansatte skal identifisere sårbare, herunder torturutsatte og at mottaksansatte som mottar informasjon om at beboere i mottak har vært utsatt for tortur, skal registrere informasjonen i MOT-systemet og innhente samtykke for å videreformidle informasjonen til UDI.

·     Gi opplæring til mottaksansatte om tortur og de følger dette kan ha både psykisk og fysisk å kunne tilrettelegge bosituasjonen på best mulig måte, inkludert bidra med å etablere kontakt med helsevesenet.

·     Evaluer implementering og virkning av disse anbefalingene etter en femårsperiode i samarbeid med Helsedirektoratet.

Anbefalinger til Helse- og omsorgsdepartementet

·     Lag en nasjonal handlingsplan for identifisering av torturutsatte, dokumentasjon av skader som følge av tortur, og rehabilitering til torturutsatte.

·     Etabler et sentralt fagmiljø innen rettsmedisin for gjennomføring av torturutredninger i tråd med Istanbulprotokollen, som kan fungere som en faglig ressurs for leger og psykologer som skal gjennomføre slike utredninger.

·     Øremerk midler i budsjett til kommunene for å gjennomføre innledende helsekartlegging og utvidet helseundersøkelse.

·     Etabler prosedyrer for identifisering, utredning og oppfølging av sårbare asylsøkere som beskrevet i anneks 1, blant annet ved å

§ Forskriftsfeste at identifisering av torturutsatte skal skje i tråd med Istanbulprinsippene

§ Forskriftsfeste at asylsøkere skal tilbys helsekartlegging på Nasjonalt ankomstsenter.

§ Forskriftsfeste at asylsøkere skal tilbys en utvidet helseundersøkelse dersom den innledende helsekartleggingen tilsier at det er helsemessige oppfølgingsbehov, inkludert behov for rehabilitering av skader som følge av opplevd tortur.

§ Forskriftsfeste at helsetjenesten har ansvaret for gjennomføring av torturutredninger i tråd med Istanbulprotokollen.

Anbefalinger til Helsedirektoratet og Direktoratet for e-helse

·     Sett en egen prosedyretakst for torturutredning lik som takst for spesialisterklæring.

·     Ta inn i veileder IS-1022 at lege på Nasjonalt ankomstsenter skal vurdere om torturutredning kan gjennomføres på ankomstsenteret eller om det skal henvises til en spesialistutredning.

·     Lag samtykkeerklæring for helsepersonell for å kunne videreformidle informasjon om tortur til UDI.

·     Gi kompetanseheving om identifisering og dokumentasjon av tortur til leger og spesialisthelsetjenesten i form av obligatoriske og gjentatte, timetellende kurs.

·     Evaluer implementering og virkning av disse anbefalingene etter en femårsperiode i samarbeid med Utlendingsdirektoratet.

Anbefaling til Helsetilsynet

·     Før tilsyn med helsetjenestene til torturutsatte.

Anbefaling til Kunnskapsdepartementet

·     Ta inn kunnskap om tortur i alle relevante utdanningsløp, eventuelt styrk pensum, undervisning og praksis om dette som tema i relevante utdanningsløp.

*I alle anbefalinger skal «tortur» også inkludere annen grusom og umenneskelig eller nedverdigende behandling.