Ny tørn for effektive helse- og omsorgstjenester

Programmet er organisert i en rekke nettverk som hver består av mellom 10 og 30 deltakerkommuner. Formålet med programmet er å fremme god organisering av arbeidsoppgaver, arbeidstid og personal-ressurser i helse- og omsorgstjenestene.

Fafo har evaluert aktivitetene i de fem første Tørn-nettverkene. I rapporten beskriver vi innholdet og gjennomføringen av nettverksaktiviteter og lokale utviklingstiltak, og deretter hvilke resultater som er oppnådd. Til slutt gir vi en vurdering av aktivitetene og hvilke suksess- og nederlagsfaktorer som forklarer hvorfor Tørn har oppnådd mer enn tidligere nasjonale lærings- og utviklingsnettverk.

Tørn er et landsomfattende utviklingsprogram som de første årene ble drevet KS og gjennomføres i mer enn 100 kommuner. Programmet er organisert i en rekke nettverk som hver består av mellom 10 og 30 deltakerkommuner. Formålet med programmet er å fremme god organisering av arbeidsoppgaver, arbeidstid og personalressurser i helse- og omsorgstjenestene. Tørn startet med 12 deltakerkommuner høsten 2021. Fra høsten 2023 ble Tørn utvidet slik at det i årene som kommer vil bestå av tre delprogrammer: ett for den kommunale helse- og omsorgstjenesten, ett for spesialisthelsetjenesten og ett for samhandling. Etter utvidelsen er ny betegnelse for det som i denne rapporten omtales som Tørn, blitt Tørn Kommune.

Fafo har evaluert aktivitetene i de fem første Tørn-nettverkene. I rapporten beskriver vi først innholdet og gjennomføringen av nettverksaktiviteter og lokale utviklingstiltak, og deretter hvilke resultater som er oppnådd. Til slutt gir vi en vurdering av aktivitetene og hvilke suksess- og nederlagsfaktorer som forklarer hvorfor Tørn har oppnådd mer enn tidligere nasjonale lærings- og utviklingsnettverk.[1]

Organisering av Tørn i lærings- og utviklingsnettverk

Hvert nettverk ledes av en KS-rådgiver og prosessveiledere fra to konsulentselskap. Nettverkene har jevnlige samlinger med undervisning og informasjon om innovasjon og organisering av gode endringsprosesser og om de aktuelle temaene for kommunenes utviklingsforsøk. Under samlingene deler kommunene både gode og mindre gode erfaringer. Mellom nettverkssamlingene arrangeres workshops og veiledning. I løpet av prosjektperioden blir deltakerkommunene fulgt opp mellom 15 og 25 ganger.

De fleste kommunene vi har fulgt har valgt ut ett eller to tjenestesteder som skal prøve nye tiltak. Hver kommune har en prosjektleder som støtter utviklingsarbeidet på tjenestestedene. Halvparten av disse er delfinansiert av Tørn. På nettverkssamlingene deltar vanligvis 3–10 personer fra hver kommune, inkludert prosjektleder, lokal avdelingsleder, tillitsvalgte, fagpersoner og støttepersonell fra administrasjonen. Andre samlinger er kun for prosjektledere eller den enkelte deltakerkommune. De fleste samlingene foregår digitalt, noe som gjør det enklere for kommunene å delta med flere personer enn ved fysiske møter.

Tre målområder i Tørn

Målområdene til Tørn er ny oppgavedeling, ny organisering av arbeidet og arbeidstiden, og hensiktsmessig bruk av velferdsteknologi i ny oppgavedeling. Flertallet av deltakerkommunene har hatt som mål å øke stillingsstørrelser i utvalgte piloter. De vanligste tiltakene som er forsøkt ut, er turnuser med lange vakter og årsturnus eller kalenderplan.

Lange vakter, og da særlig i helgene, gir økte muligheter for å øke stillingsstørrelser og redusere bruk av ekstravakter og små stillinger. Det kan også bidra til bedre kontinuitet i tjenestene og høyere engasjement blant ansatte.

En del kommuner har innført eller planlegger å innføre kalenderplan der turnusen settes opp for lengre perioder opptil et år. Det gir ledelsen bedre muligheter til å ta høyde for variasjoner i driften samtidig som ansatte kan i større grad kan påvirke egen arbeidstid og fritid. Flere deltakerkommuner har oppnådd å få bedre oversikt over planlagt fravær, økt tilstedeværelse av faste ansatte, og mindre bruk av vikarer og ekstravakter.

Bedre bruk av personalressursene med behovs- og oppgaveanalyser i ny oppgavedeling

De fleste deltakerkommunene som inngår i evalueringen, har arbeidet med ny oppgavedeling. I dette arbeidet har involvering av ansatte gjennom bruk av blant annet lappeteknikk stått sentralt. Arbeidet med oppgavedeling har ført til etablering av klarere og nye roller og funksjoner for ulike yrkesgrupper. For de fleste ansatte har involvering og medvirkning vært en positiv opplevelse. Flere har fått økt bevissthet om oppgaver, tydeligere ansvarsfordeling og mer effektiv bruk av egen kompetanse.

Bruk av ny teknologi

Rundt en tredjedel av kommunene i de fem første Tørn-nettverkene har prøvd ut ny teknologi som ledd i arbeidet med ny oppgavedeling. Tiltakene inkluderer bruk av teknologi som medisindispensere, systemer for ruteplanlegging, kameratilsyn, og sensorer. Kommunene som har kommet lengst rapporterer om positive effekter som økt pasientsikkerhet, redusert antall nattevakter, og forbedret kvalitet på arbeidet generelt som følge av velferdsteknologi.

Suksessfaktorene

De fleste deltakerne i Tørn oppgir at de har hatt stort utbytte av å være med i nettverket. KS-rådgiverne og konsulentene har hatt et godt kunnskapsgrunnlag og det har vært ressurser til omfattende undervisning og veiledning. Samtidig har mange av deltakerkommunene selv hatt en god forståelse av endringsbehov og kvalifiserte prosjektledere. Her skiller både Tørn-programmet og deltakerkommunene seg positivt ut sammenliknet med evalueringer av tidligere nasjonale lærings- og utviklingsprogrammer.

Tørn-programmets suksessfaktorer:

• Tørn møter et uttalt behov fra kommunene om hjelp til å løse bemanningsutfordringer.
• Programmets ledelse og gjennomføring er målrettet og kunnskapsbasert, men også eksperimenterende.
• Programmet har gjennomført løpende forbedringer som følge av innspill fra deltakerne og erfaringer med ulike opplegg.
• For de kommunene som har mottatt ressurser til lokal prosjektledelse har dette styrket endringsarbeidet og måloppnåelsen.

Deltakerkommunenes suksessfaktorer

• Kommuner med erfaring inspirerer kommuner som har kommet kortere.
• Flere av tiltakene griper inn i hverandre. Det kan gi større og varige gevinster dersom en klarer å se disse i sammenheng.
• Unngå å gape over for mye. Ikke starte krevende utviklingstiltak på flere steder enn kommunen har ressurser til å følge opp. I praksis vil det si bare ett, maks to tjenestesteder. Det et lettere å utvide med flere tjenestesteder hvis man lykkes med piloten(e), selv om det tilsynelatende tar noe mer tid.
• Aktive prosjektledere og motiverte avdelingsledere er avgjørende.
• God forankring og aktive styring- og prosjektgrupper og en toppledelse som støtter det lokale utviklingsarbeidet er viktig. Dette gjelder særlig i «motvindsprosjekter» som skal endre organisasjonskulturen.
• Tidlig involvering av tillitsvalgte skaper medutviklere og ikke forhandlingsmotparter.
• Forankring på tjenestestedet, involverte medarbeidere og medarbeiderdrevet innovasjon åpner opp for pragmatiske løsninger i utformingen av nye roller og fordeling av oppgaver og turnusløsninger som gir større stillinger.

Utfordringene

• Strekk i laget. Det er uheldig når enkelte deltakerkommuner ikke er godt nok forberedt, mens andre ligger langt foran i utviklingsarbeidet. Dette går ut over de sistnevnte.
• Mange kommuner setter av for lite ressurser til lokal prosjektledelse og støtte til tjenestestedene
• Det er ikke tilstrekkelig med symbolsk støtte fra ledelsen i oppstartsfasen. Svak toppforankring kan også stå i veien for gjennomføring av tiltak som innebærer endringer i budsjetteringen.
• På en annen side kan prosjekter med for sterk lederstyring føre til lav legitimitet og oppslutning hos ansatte.
• Kort programtid blir et problem når lærings- og modningsbehovet er stort, og når konkurrerende aktiviteter skaper dødtid i det lokale prosjektarbeidet. Dette forsterkes der en har turnover blant sentrale aktører.
• Noe endringsmotstand hos ledere og ansatte må påregnes.
• Uenigheter om ny oppgavedeling, større stillinger og turnuser. Vanskelig å håndtere nye tiltak som ikke er klart regulert i lov- og avtaleverket.
• Tekniske forhold knyttet til ny teknologi, mangel på kunnskap blant ansatte og brukere, samt økonomiske begrensninger.

^[1] Evalueringen bygger blant annet på intervjuer i 12 Tørn-kommuner, en spørreundersøkelse som er besvart av 54 prosjektledere og deltakelse på nettverkssamlinger.