Fafo-rapporter

Rapportsøk

Velferdsordninger til unge
Bruk av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogram blant unge utenfor arbeid og utdanning

Anne Hege Strand og Jørgen Svalund

Fafo-rapport 2021:35

Last ned nettutgave

| English summary

Forskningstema: Tjenester og tjenesteutvikling

Prosjekt: Arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad som velferdsordninger for unge utenfor arbeid og utdanning

Forskere på Fafo: Anne Hege Strand, Jørgen Svalund

Unge ledige kan kvalifisere for ulike ytelser og ulike typer av oppfølging fra NAV. I denne rapporten settes det fokus på oppfølgingen av de unge lengst fra arbeidsmarkedet, altså unge med nedsatt arbeidsevne. Disse mottar ofte to typer oppfølging: statlig finansierte arbeidsavklaringspenger, AAP eller kvalifiseringsprogrammet, KVP som er kommunalt finansiert. Fra flere hold tas det til orde for å øke bruken av KVP til unge ledige. Det antas at større bruk av KVP vil gi mulighet for tettere oppfølging, til å stille større krav til aktivitet, og til å få en bedre overgang til arbeid for unge enn ordningen med AAP. Formålet med denne rapporten er å frambringe kunnskap om bruken av AAP og KVP til unge ledige under 30 år med nedsatt arbeidsevne.

Rapporten tar for seg ulike delproblemstillinger, innenfor noen temaområder.

Det første temaet dreier seg om vurderinger om rett og tilgang til ytelsene, hva er avgjørende for hvem som blir vurdert for henholdsvis AAP, KVP eller andre ytelser eller oppfølging, og i hvilken grad regelverket for AAP og KVP oppleves klart for ansatte i NAV.

Det andre temaet dreier seg om betydningen av endringer i regler de senere år; og vi undersøker om regelendringer for unge sosialhjelpsmottakere, AAP-mottakere og KVP-deltakere har påvirket vurderingene av hvem som er aktuelle mottakere.

Endelig er et viktig tema i rapporten situasjonen brukerne står i når de har fått tildelt en ytelse, hvilke muligheter har de for å få seg en jobb, og hvilken oppfølging de får. Da er vi opptatt av hva som er de viktigste barrierene mot arbeid og utdanning for unge på arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogram, likheter og forskjeller i oppfølgingen som gis fra NAV til mottakere av AAP og deltakere i KVP, og hvilke forhold som er avgjørende for hvilken oppfølging unge med nedsatt arbeidsevne får fra NAV.

Utgitt: 2021 Id-nr.: 20802

Sammendrag

Unge ledige kan kvalifisere for ulike ytelser og ulike typer av oppfølging fra NAV. I denne rapporten settes det et særlig søkelys på oppfølgingen av de unge lengst fra arbeidsmarkedet, altså unge med nedsatt arbeidsevne. Disse mottar gjerne to typer av oppfølging: arbeidsavklaringspenger (AAP) eller kvalifiseringsprogram (KVP).

Et stort flertall av unge med nedsatt arbeidsevne mottar AAP, som er en statlig helserelatert ytelse. Om lag 27 000 personer mellom 18 og 29 år mottok AAP i juni 2021. Bruken av kvalifiseringsprogrammet til unge er betydelig lavere enn AAP, og ser også ut til å ha gått ned de siste årene. Kvalifiseringsprogrammet er kommunalt, og per 31. desember 2020 deltok 2600 unge mellom 18 og 29 år.

Fra flere hold tas det til orde for å øke bruken av det kommunale kvalifiseringsprogrammet til unge ledige. Det antas at større bruk av dette programmet vil gi mulighet til tettere oppfølging, til å stille større krav til aktivitet og til å få en bedre overgang til arbeid for unge, enn AAP-ordningen.

Formålet med denne rapporten er å frambringe kunnskap om bruken av arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogram til unge ledige med nedsatt arbeidsevne under 30 år. Rapporten tar for seg seks delproblemstillinger, innenfor noen temaområder:

Det første temaet dreier seg om vurderinger av rett og tilgang til ytelsene:

  • Hva er avgjørende for hvem som blir vurdert for henholdsvis AAP, KVP eller andre ytelser eller oppfølging?
  • I hvilken grad oppleves regelverket for AAP og kvalifiseringsprogrammet som klart/uklart for ansatte i NAV?

De senere årene har reglene knyttet til AAP, KVP og sosialhjelp for unge blitt endret på en rekke ulike måter. Vi spør videre:

  • Har regelendringer for unge sosialhjelpsmottakere, AAP-mottakere og KVP-deltakere påvirket vurderingene for hvem som er aktuelle for AAP og KVP?

I tillegg til hvordan brukere fordeles på ytelser, og hvem som har rett til hva, dreier viktige problemstillinger i rapporten seg om situasjonen brukerne står i når de har fått tildelt en ytelse, hvilke muligheter de har for å få seg en jobb og hvilken oppfølging de får. Vi spør:

  • Hva er de viktigste barrierene mot arbeid og utdanning for unge på arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogram?
  • Hva er likheter og forskjeller i oppfølgingen som gis fra NAV til mottakere av AAP og KVP-deltakere?
  • Hvilke forhold er avgjørende for hvilken oppfølging unge med nedsatt arbeidsevne får fra NAV?

I rapporten undersøker vi utforming og bruk av AAP og kvalifiseringsprogrammet, nytten av regelendringer og hvorvidt de to ordningene bidrar til overgang til arbeid og aktivitet for unge ledige med nedsatt arbeidsevne. Vi undersøker også betydningen av forhold som kommuneøkonomi på bruken av kvalifiseringsprogram. I tillegg ser vi på tiltaksbruk og oppfølging. En viktig del av dette er å identifisere hva som kan bidra til å åpne for og eventuelt begrense overgang til arbeid og aktivitet fra de to ordningene blant unge brukere.

I avslutningen av rapporten diskuterer vi om det finnes muligheter for å endre ytelsesstrukturen og oppfølgingen av unge i NAV, slik at flere unge får inntektssikring og tett oppfølging uten at helse og begrensninger i form av «nedsatt arbeidsevne» kommer så sterkt i søkelyset som det gjør med dagens ordninger.

I rapporten benyttes flere ulike typer datakilder. Vi har gjennomført fokusgruppeintervjuer med NAV-veiledere fra ulike NAV-kontor, hvor vi blant annet undersøkte hva som bidrar til at noen mottar AAP og/eller KVP, og hvilke vurderinger som ligger til grunn for bruk av de to ytelsene.

Vi har videre gjennomført individuelle intervjuer med NAV-ledere, hvor vi var opptatt av hvordan arbeidet med unge brukere organiseres, når kvalifiseringsprogrammet brukes, hva som bidrar til at programmet brukes, og om det er forhold som begrenser bruken av ordningen. Kvalifiseringsprogrammet er en kommunal ordning, og vi har derfor intervjuet kommunedirektører for få mer kunnskap om hvordan kommunene styrer NAV-kontorene – hvilke økonomiske rammer som legges og på hvilken måte de kan begrense bruken av enkelte rettighetsbaserte ordninger.

Videre har vi gjennomført en spørreundersøkelse blant NAV-veiledere (som i det daglige arbeider med brukere som mottar enten AAP, KVP eller sosialhjelp) og en spørreundersøkelse blant NAV-ledere og mellomledere ved NAV-kontor, hvor vi undersøker hvordan de tenker rundt de to ytelsene, hvordan de opplever forholdet til kommuneledelsen, og til sine veiledere, når det gjelder ytelsene vi er opptatt av.

Endelig har vi gjennomført en litteraturgjennomgang, som er en viktig del av besvarelsen av problemstilling 4, hvor vi ser på hva tidligere forskning forteller om barrierer for å komme inn i arbeidslivet for personer som mottar AAP eller deltar på kvalifiseringsprogrammet.

I kapittel 3 presenterer vi funnene fra litteraturgjennomgangen, og vi ser nærmere på hva tidligere forsking har identifisert som de viktigste barrierene mot arbeid for unge på AAP og kvalifiseringsstønad. Vi finner for det første at ulike individuelle forhold kan virke som en barriere. Unge med nedsatt arbeidsevne har helseproblemer, spesielt psykisk uhelse, lav utdanning eller kompetanse, og dette kan i seg selv ses på som betydelige barrierer mot arbeid for gruppen av unge som er eller vil kunne kvalifisere for AAP eller kvalifiseringsprogrammet. Vi finner at lav selvtillit kan være en barriere for å få jobber, og beholde dem. Videre, på grunn av helse eller andre utfordringer sliter en del unge med nedsatt arbeidsevne med å vise at de har en stabil arbeidsevne over tid, noe som også er en barriere.

For det andre trekker vi fram arbeidsmarkedet og arbeidsgiverne som viktige. Unge AAP-mottakere og KVP-deltakere møter flere utfordringer i forbindelse med arbeidsgivere og arbeidsmarkedet. En barriere for overgang til jobb dreier seg om mangel på jobber med lave kompetansekrav. Videre, jo høyere arbeidsledighet det er i et lokalt arbeidsmarked, jo vanskeligere er det å få til en overgang til jobb for denne gruppen, da det er konkurranse om jobbene. Unge med nedsatt arbeidsevne må konkurrere i et arbeidsmarked hvor det finnes mange andre unge som har bedre kvalifikasjoner og lengre utdanning. Det er dermed god grunn til å mene at mange i denne gruppen, på linje med for eksempel unge med nedsatt funksjonsevne, møter en produktivtetsbarriere. På grunn av helseutfordringer og begrenset utdanning er de, eller antas de av arbeidsgivere å være, mindre produktive enn dem de konkurrerer med på arbeidsmarkedet.

Manglene evne og vilje blant arbeidsgivere til å tilrettelegge for unge med nedsatt arbeidsevne setter også en stopper for overgang til arbeidsmarkedet for denne gruppen.

Videre viser enkelte studier at arbeidsgivere diskriminerer grupper av arbeidstakere med lav sysselsettingsgrad, som for eksempel funksjonshemmede, innvandrere og også unge som mottar hjelp fra NAV. Gruppen vi er opptatt av i rapporten møter dermed en holdnings- eller diskrimineringsbarriere.

I kapittel 4 beskriver vi NAV-kontorenes organisering og hvordan NAV møter og følger opp unge brukere på AAP og kvalifiseringsprogrammet. I tråd med strategien om myndige NAV-kontor finner vi til dels lokale variasjoner i hvordan oppfølgingsarbeidet av unge er organisert. Allikevel, det er en del fellestrekk i organiseringen. Mange NAV-kontor har egne ungdomsteam, noe som kan tolkes som et tegn på at NAV-kontorene følger opp sentrale styringssignal om at unge er en prioritert målgruppe i NAV, og at det til dels finnes et behov for mer spesialiserte tjenester rettet inn mot unge NAV-brukere. Ved mange NAV-kontor er det for eksempel egne AAP-veiledere og KVP-veiledere for unge.

Brukerreisen til de unge styres av hvordan kontorene er organisert. Er kontoret organisert etter innsatskategori, gir det veilederne god oversikt over tiltak og samarbeidspartnere, men bruker må da bytte veileder ved bytte av innsatskategori. Bruk av ungdomsteam åpner for spesialisering og for samarbeid mellom og på tvers av teamet, men øker behovet for at veiledere kan samarbeide på tvers i kontoret om de samme brukerne.

Vi finner også at mange NAV-kontor i stedet for å benytte AAP eller KVP, oppretter egne kommunale lavterskeltilbud til unge på sosialhjelp. Disse kommunene vil ofte formidle unge til disse lokale tiltakene framfor å benytte for eksempel kvalifiseringsprogrammet.

I kapittel 5 ser vi nærmere på hva som er avgjørende for om unge vurderes for AAP eller kvalifiseringsprogrammet.

Oppsummert finner vi at det er kravet om nedsatt arbeidsevne på grunn av helse som avgjør om en ung bruker vurderes for arbeidsavklaringspenger, men også folketrygdloven er viktig her. NAV er pålagt å undersøke om en person kan ha rettigheter i henhold til folketrygdloven før andre rettigheter til inntektssikring, noe som igjen fører unge over på AAP, dersom det kan være mistanke om en helseutfordring. Før AAP innvilges, må det gjøre en arbeidsevnevurdering.

At mange unge mangler en diagnose og ikke har vært utredet tidligere, gjør at de NAV-ansatte bruker store ressurser på å samle helsedokumentasjon før unge kommer inn på AAP-ordningen. Dette gjør at oppfølgingsarbeidet av unge i stor grad preges av de unges begrensninger framfor deres ressurser. Mens noen unge ligger i gråsonen mellom AAP og KVP, og også flyttes mellom ytelsene ved at kvalifiseringsprogrammet blant annet brukes til å skjøte på et AAP-løp, peker veilederne på at det finnes en gruppe unge med omfattende helseutfordringer som klart hører hjemme i AAP-ordningen. Vurdering av helseutfordringer er utfordrende, og kompetansen både til ansatte i NAV og leger kan ha betydning for hvem som blir vurdert for ulike ytelser.

Spørreundersøkelsen viser at unges motivasjon og at de er i stand til å delta på kvalifiseringsprogrammets 37,5 timer per uke, er viktig for om en ung bruker får tilbud om deltakelse på KVP. Vi finner også at forhold ved NAV, og ikke ved brukeren, er viktige. Ansattes kjennskap til KVP, at det er tid nok til å følge opp i programmet og at det er nok plasser, trekkes fram som forhold som har stor betydning av en stor del av veilederne i NAV. Spesielt veiledere som arbeider ved NAV-kontor i store kommuner trekker fram at det betyr noe om det er «ledige» plasser i kvalifiseringsprogrammet ved NAV-kontoret.

I kapittel 6 er vi opptatt av om og hva det betyr at kommunene finansierer kvalifiseringsprogrammet, men ikke arbeidsavklaringspenger. AAP og KVP er begge lovbestemte, individuelle rettigheter som skal tildeles de som er kvalifisert.

Kommunene har ansvar for en rekke velferdstjenester overfor sine innbyggere, og det er kamp om midlene. Sett fra kommuneledelsen prioriteres kommunenes lovpålagte oppgaver først. Vi finner at NAV-lederne arbeider for å skape forståelse for bruk av mer midler på KVP hos sine overordnede i kommunene. Videre, selv om kommunedirektører ikke nødvendigvis detaljstyrer om og hvor mye midler NAV-kontorene skal bruke på kvalifiseringsprogrammet, har NAV-kontorene en total ramme de skal holde seg innenfor. Denne budsjettrammen er det mange NAV-ledere som opplever at de har for liten innflytelse over. En slik «budsjettdisiplin» gitt gjennom rammer og budsjett, innebærer at NAV-kontorene må prioritere hvordan de skal bruke midlene. Til tross for at kvalifiseringsprogrammet er en lovpålagt rettighet, benytter mange kontor seg av øvre måltall for hvor mange brukere som kan delta på programmet på et gitt tidspunkt.

I kapittel 7 ser vi nærmere på hvilke grupper av unge som kunne deltatt på kvalifiseringsprogrammet, men som ikke gjør det per i dag.

Vi finner at mange NAV-veiledere er helt eller delvis enig i at det er mange unge brukere ved eget NAV-kontor som kunne deltatt på kvalifiseringsprogrammet uten å gjøre det. Det er spesielt veiledere som arbeider i NAV-kontor i små eller store kommuner som uttrykker dette. Når vi spør veilederne hvorfor de ikke bruker KVP mer, oppgir de som viktige grunner at de har andre NAV-tiltak som er bedre egnet, at de ikke har tid til den tette oppfølgingen som kreves, samt at de ikke kjenner så godt til programmet. Endelig viser spørreundersøkelsen at NAV-veilederne mener unge sosialhjelpsmottakere kunne deltatt på KVP i større grad, og at det samme gjelder unge uten fullført videregående, unge som har sosiale tilpasningsvansker og unge med udokumenterte psykiske lidelser.

I kapittel 8 ser vi nærmere på regelendringene som har vært foretatt, hvordan de vurderes, hva de har betydd for bruken og hvilken påvirkning de har hatt for bruken av AAP og KVP blant unge.

Vi finner at endringer i stønadsnivået og justering av minstenivået blant unge betyr lite eller ingenting når det gjelder bruk av AAP og KVP. Som veilederne påpeker, brukerne har eventuelt rett til sosialhjelp i tillegg, og da spiller slike små justeringer ingen rolle. Vi finner at NAV-ledere og -veiledere i stor grad opplever at det å kutte den maksimale tiden på AAP fra fire til tre år har ført til raskere avklaring, men også til at denne avklaringen fører over i permanent uføretrygd, dels på grunn av tidspresset. Dermed bidrar regelendringen til å motvirke snarere enn å understøtte hovedbjelken i arbeidslinja, som har som siktemål at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet.

Alt i alt oppgir NAV-veilederne at de ulike endringene i AAP som har vært gjennomført, i liten grad er nyttige for å få unge over i jobb, som jo er hovedmålet. Muligheten for bruk av utdanning som tiltak på AAP oppfattes som positivt.

Endringene i reglene for kvalifiseringsprogrammet oppfattes i større grad som positive av NAV-veilederne. Det er lettere å bruke programmet overfor unge brukere når den enkelte kan søkes inn flere ganger, og når utdanning i større grad kan legges inn i ordningen, og begge disse forholdene gjør at veilederne vurderer endringene som positive.

Er det slik at innføring av sosialhjelp med aktivitetsplikt gjør at dette brukes framfor KVP overfor unge? Våre tall tyder på det. Samtidig, mens lederne, som jo har budsjettansvar, opplever at innføringen av aktivitetsplikten er nyttig for å få flere unge i arbeid, er det klart færre av veilederne som opplever det på samme måte.

I kapittel 9 ser vi på hvilken oppfølging unge AAP-mottakere og unge kvalifiseringsprogramdeltakere får, og hva som er avgjørende for oppfølgingen. Mens unge mottakere av AAP blant annet får arbeidsavklaringstiltak, helsehjelp, arbeidstiltak, utdanningstiltak, lønnstilskudd og praksisplass, finner vi at unge AAP-mottakere i større grad enn eldre AAP-mottakere deltar på tiltak for å styrke sosiale ferdigheter og på botrening, det vil si tiltak som handler om livsmestring.

Tiltak som benyttes ofte overfor unge deltakere i kvalifiseringsprogrammet er i større grad en blanding av arbeidsrettede tiltak og ulike livsmestringstiltak. Sammenligner vi KVP-tiltakene med tiltak til AAP-mottakere, synes tiltakene i KVP å være mer arbeidsrettede, mens AAP-mottakerne i større grad får ulike helserelaterte behandlingstilbud i helsevesenet, utenfor NAV-veiledernes kontroll. De er dermed i et annet løp, og samhandlingen mellom NAV-veileder og helsetjenesten rundt samordning av arbeidsrettede og helserettede tiltak synes krevende.

Det kan virke som de arbeidsrettede tiltakene kommer i bakgrunnen i tidsrommet hvor arbeidsevnen avklares, og avklaringen kan ta mye tid. Dette gjør at AAP-løpene i stor grad styres av utredninger, diagnostisering, behandling og rehabilitering innenfor helsetjenesten, og i mindre grad av en arbeidsrettet oppfølging ledet av NAV. I kvalifiseringsprogrammet er det NAV-kontorene selv, sammen med bruker, som setter opp et ukeprogram. NAV er dermed i større grad involvert i oppfølgingen av unge på KVP enn på AAP.

Det er også et funn fra denne undersøkelsen at NAV-kontorene ofte oppretter egne, kommunale tiltak til unge. Deltakelse i disse kommunale programmene framheves som positivt fordi NAV da unngår å måtte benytte arbeidsevnevurdering for å plassere brukerne i en aktivitet, og de unngår formalkrav som full arbeidsuke, som kreves i KVP. Brukerne i de kommunale programmene mottar stort sett sosialhjelp som ytelse.

Denne balansen og det å lykkes med arbeidsrettet oppfølging samtidig med oppfølging i helsetjenesten, er krevende. Prosessen med å dokumentere at den nedsatte arbeidsevnen er så svak at de unge er kvalifisert for AAP, krever mye dokumentasjon og tid. Det er lang ventetid, og det blir i stor grad fokusert på den reduserte helsen, den nedsatte arbeidsevnen. Samtidig som AAP-veilederne følger opp mange brukere, er KVP klart mindre passivt, der er det lagt inn en full uke med ulike aktiviteter. Oppfølgningen fra NAV-veilederne er også mye tettere, det brukes mye tid per deltaker.

Noe av suksessen til kvalifiseringsprogrammet ligger antagelig i at brukerne er selektert, at deltakeren må være motivert og i stand til å delta full uke, og de får nokså tett oppfølging fra NAV. Ikke alle andre unge brukere får så tett oppfølging, og det at KVP inneholder full uke, innebærer at mange unge NAV-brukere, enten de mottar AAP eller sosialhjelp, ikke oppfattes som aktuelle for programmet.

Flere kommuner rapporterer at de har opprettet kommunale lavterskel, arbeidsrettede tiltak til unge brukere. Noen sier at de også har egne veiledere knyttet til disse tilbudene. NAV-kontorene som har slike lokale tiltak foretrekker å bruke disse framfor for eksempel kvalifiseringsprogrammet til unge. Unge som registrerer seg ledige hos NAV utplasseres raskt i det kommunale lavterskeltilbudet og får oppfølging der. NAV vil da forsøke å «holde» de unge i standard eller situasjonsbestemt innsats og følge dem opp i det kommunale tiltaket ved å utbetale sosialhjelp. Flere kommuner mener de opplever bedre overgang til arbeid blant unge på denne måten framfor å gjennomføre en arbeidsevnevurdering og føre unge over på KVP eller AAP.

I avslutningskapitlet diskuterer vi rapportens funn. Et utgangspunkt for dette prosjektet var å undersøke grundigere om det er muligheter for å øke bruken av kvalifiseringsprogrammet blant unge, slik blant annet sysselsettingsutvalget foreslår.

Vi finner at kravet om nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom eller skade fører unge over på AAP. Vi finner også at til tross for mange positive tilbakemeldinger med KVP, er realiteten at få unge deltar i dette i dag.

Det framstår som sentralt å finne nye virkemidler i arbeidsinkluderingen av unge som i større grad «bryter» lenken mellom type av inntektssikring og nedsatt arbeidsevne på grunn av helseutfordringer.

Basert på funnene i denne studien foreslår vi derfor at det opprettes en ny trygdeordning for unge, en ungdomslønn, som ikke har et inngangskrav om helseutfordringer. En slik ordning kan gi mer stabil inntektssikring til unge som ikke har andre rettigheter til inntektssikring enn sosialhjelp eller AAP.

Med en form for ungdomslønn slipper NAV å «dra» unge igjennom en arbeidsevnevurdering som ofte ender med AAP, og med et overdrevent helsefokus i oppfølgingen.

Vi foreslår en ungdomslønn som knyttes sammen med tett oppfølging fra NAV, og med tilgang til de fleste tiltakene i NAV, inkludert utdanning. Tid til oppfølging, og utdanning som tiltak, er det mest sentrale de NAV-ansatte trekker fram for å styrke ungdomsoppfølgingen. Hensikten med en «ungdomslønn» er å kunne gi unge tett oppfølging, trygg inntektssikring og å vri oppfølgingen av unge ledige vekk fra uhelse og over på unges muligheter og ressurser i arbeidslivet.

Videre finner vi i dette prosjektet at det er en gruppe unge som har omfattende og langvarige helseutfordringer og som hører hjemme innenfor AAP. Når det gjelder denne gruppen, foreslår vi at NAV ser grundigere på hvordan oppfølgingen av unge på AAP kan utvikles og hvordan samarbeidet mellom NAV og helsetjenesten kan forbedres.