Forsøk med ekstra grunnbemanning i utvalgte barnehager i Oslo kommune – sluttrapport

I dette prosjektet følgeevaluerer vi to forsøksordninger med økt bemanning i noen utvalgte barnehager i Oslo kommune. Forsøksordningene ble igangsatt i henholdsvis 2019 og i 2021. Forsøket som startet i 2019, var en ordning med ekstra ressurspedagog, mens det høsten 2021 startet et forsøk med økt grunnbemanning. Bydelene som deltar i forsøket med ekstra ressurspedagog, er Gamle Oslo og Grünerløkka, mens Alna, Bjerke, Gamle Oslo, Grorud, Stovner og Søndre Nordstrand deltar i forsøket med økt grunnbemanning. Barnehagene som deltar i forsøkene, har en høy andel barn fra lavinntektsfamilier, en høy andel minoritetsspråklige barn og en høy andel barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller vedtak om tilrettelegging som følge av nedsatt funksjonsevne. Målet med forsøkene har vært todelt: for det første å utjevne sosiale forskjeller gjennom å styrke barnehagetilbudet i levekårsutsatte områder, for det andre å undersøke sammenhengen mellom økt bemanning, sykefravær og vikarbruk.

Det sentrale spørsmålet i evalueringen er hvordan barnehagene vurderer effekten av den økte bemanningen. Vi ser på hvordan forsøkene har vært organisert, om økt bemanning har påvirket sykefravær og vikarbruk, og hvordan det har påvirket barnehagenes arbeid med de sårbare barna og kvaliteten i barnehagen generelt.

Om forsøkene

Begge forsøksordningene handler om å øke bemanningen i barnehagene. Oslo kommune stilte noen krav til fagbakgrunn og om at det skulle være fulltidsstillinger. I forsøket med ekstra ressurspedagog var kravet at det skulle ansettes pedagoger, mens det i forsøket med økt grunnbemanning var krav om at de som ble ansatt, skulle ha minimum utdanning som barne- og ungdomsarbeider eller annen relevant fagutdanning. For forsøket med økt grunnbemanning var det også et krav om at stillingene skulle være faste. Bydelene fordelte stillingene de ble tildelt, til utvalgte barnehager ut fra barnehagenes behov. Det betyr at noen har fått flere stillinger, mens andre har fått én stilling.

I forsøket med økt grunnbemanning kunne barnehager i bydeler med nedgang i barnetall og lavere etterspørsel etter barnehageplass velge om de ville ansette flere eller redusere størrelsen på barnegruppene.

Barnehagene har stort sett rekruttert ansatte til stillingen(e) selv, og de har hatt relativt stor frihet til å velge ønsket kompetanse. De som er rekruttert til stillingene, har da også variert bakgrunn, det er blant annet barne- og ungdomsarbeidere, barnehagelærere, barnevernspedagoger, språkpedagoger og idrettspedagog. Stort sett svarer barnehagene at de fikk rekruttert den kompetansen de ønsket. Generelt gir barnehagene vi har intervjuet, uttrykk for at det har vært positivt at de selv har kunnet styre bruken av den økte bemanningen, og også at de har kunnet gjøre endringer underveis, da behovet stadig er i endring.

Sykefravær og vikarbruk

Når det gjelder sykefravær, er hovedbildet stabilitet. Vi finner at forsøkene i liten grad har påvirket sykefraværet. Det er imidlertid indikasjoner på at langtidssykefraværet i barnehagene som har vært med på forsøket med ressurspedagog, har gått noe ned i perioden, mens det har gått andre veien i barnehagene som er med på forsøket med økt grunnbemanning. I intervjuene gir barnehagene uttrykk for at selv om sykefraværet ikke er endret, er den store forskjellen at de nå ikke er så sårbare for uventet fravær eller fravær på kort varsel. Med ekstra ansatte kan de likevel gjennomføre planlagte aktiviteter, og de får hverdagen til å gå rundt på en bedre måte. Dette understøttes også i spørreundersøkelsen blant styrerne i barnehager med økt grunnbemanning, hvor vi finner at det er færre som svarer at bruk av overtid og høyt sykefravær er et problem når vi spør to år ut i forsøksperioden, enn hva det var ved oppstarten av forsøket.

Når det gjelder vikarbruk, må vi basere oss på hva barnehagene selv opplever. Her er tilbakemeldingene fra styrerne ganske unisone og klare på at økt bemanning har redusert behovet for vikarer ved korttidsfravær. Med økt bemanning har det vært lettere å få barnehagehverdagen til å fungere på en god måte, uten å måtte ta inn vikarer.

Barnehagenes erfaringer og vurderinger

Barnehagene er generelt svært positive til deltakelse i forsøkene og hva økt bemanning har bidratt til. Bedre muligheter til å vie hvert enkelt barn, og også deres foreldre, mer oppmerksomhet blir løftet frem som noe av det aller viktigste.

Barnehagene opplever at de kan dele barnegruppen i mindre grupper, og det bidrar til mer ro og til at de kommer tettere på enkeltbarn. Barnehagene erfarer at de får jobbet tettere med barn med utfordringer. De kommer tidligere inn og kan jobbe tettere med barna de omtaler som gråsonebarn, barn uten spesialpedagogiske vedtak, men med utfordringer. De vurderer også at foreldresamarbeidet er blitt bedre. Barnehagene opplever at det er blitt mer stabilitet i barnehagen, og at ekstra bemanning bidrar til at det er lettere å gjennomføre kompetansehevende tiltak blant de ansatte. Barnehagene er mindre sårbare for uventet fravær og klarer i større grad å gjennomføre planlagte aktiviteter.

Utfordringer som trekkes frem, er knyttet til at det i noen barnehager har vært litt uklart hva den ekstra ressursen skulle bidra med, og at det har manglet en tydelig stillingsbeskrivelse. Det har også vært utfordringer der enten styrere eller den ekstra ressursen har sluttet underveis. Noen av de som er blitt ansatt, har slitt litt med å finne sine arbeidsoppgaver og ikke alltid opplevd at de har fått brukt kompetansen sin. For de som har vært ansatt som ekstra ressurspedagoger, har det vært en utfordring at stillingene ikke har vært faste.

Foreldrenes tilfredshet

Selv om barnehagene som er valgt ut i de to forsøkene, hadde ekstra store levekårsutfordringer, var foreldrene som svarte på tilfredshetsundersøkelsen i de utvalgte barnehagene, like tilfredse som foreldrene i de andre barnehagene i de samme bydelene før forsøkene startet opp. Det gjelder også etter at bemanningen har økt. Vi finner ingen forskjeller i tilfredsheten, på barnehagenivå, med noen unntak. Etter at forsøket med økt grunnbemanning kom i gang (i 2022 og 2023), finner vi at foreldrene i forsøksbarnehagene i større grad enn foreldrene i barnehager som ikke deltar i forsøket, opplever at bemanningstettheten – antall voksne per barn – er tilfredsstillende.

Videre finner vi at foreldrene i barnehagene som er med i forsøket med ekstra ressurspedagog, i større grad har inntrykk av at barnehagen tilrettelegger for deres barns språkutvikling i 2022, sammenlignet med før forsøket ble startet opp.

Økt bemanning bidrar til bedre barnehagetilbud i levekårsutsatte områder

Barnehagene som har deltatt i forsøkene med økt bemanning, ligger i levekårsutsatte områder. Det betyr at de har barnegrupper og foreldre som er preget av en opphoping av levekårsutfordringer. Det handler om språk, inntekt, bosituasjon og krevende livssituasjoner. Denne rapporten viser at det å styrke barnehagetilbudet i disse områdene er viktig, og at effektene kan være betydelige – selv om de ikke er så lette å måle på kort sikt.