Utredning av konsekvenser av ulike hovedtariffavtaler i staten

Vurderingene knytter seg særlig til forholdet mellom sentral og lokal lønnsdannelse, hensynet til minstelønn, lavlønn og likelønn, ivaretakelse av fleksibilitet med hensyn til endringer og tilpasninger i arbeidsmarkedet, muligheten for å rekruttere og beholde kompetent arbeidskraft, håndtering av de uorganiserte, og hensynet til ufravikelighet og likebehandling. Til grunn for analysene ligger registerdata med lønnsopplysninger om statlig ansatte hentet inn av Direktoratet for økonomistyring (DFØ), en spørreundersøkelse gjennomført av Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), og i tillegg 16 kvalitative intervjuer med representanter fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden på sentralt og lokalt nivå.

Staten inngår fire hovedtariffavtaler ved hvert hovedoppgjør med hver av hovedsammenslutningene LO Stat, YS Stat, Unio og Akademikerne. Frem til 2016 var avtalene likelydende. De fire hovedtariffavtalene som eksisterer i staten i dag, er også likelydende på de aller fleste punkter. Innholdsmessig skiller de seg kun fra hverandre noen få steder, der det viktigste omhandler fordelingen mellom sentral og lokal lønnsdannelse. Denne forskjellen i vektlegging av sentrale og lokale forhandlinger har hatt ulike typer konsekvenser for lønnsdannelsen i staten. Hva disse konsekvensene består i, eller rettere sagt har bestått i hittil, er et sentralt tema for denne rapporten.

For å belyse problemstillingene i rapporten, har vi gjennomført analyser av registerdata, analysert en spørreundersøkelse og intervjuet sentrale og lokale parter i staten. Våre funn er basert på den erfaringen man hittil har hatt med ulikelydende hovedtariffavtaler, dvs. årene etter 2016. For de fleste registeranalysene, er 2021 det siste året vi har data for. Disse er med andre ord begrenset til perioden hvor Akademikerne hadde sin egen avtale, mens de øvrige hovedsammenslutningene hadde likelydende avtaler.

En viktig begrunnelse for at man endte opp med ulikelydende avtaleområder i staten, var et ønske fra Akademikerne, og senere Unio, om bedre muligheter for å få til en lønnspolitikk som de mener er best for sine medlemmer. Muligheten til å få gjennom den lønnspolitikken som til enhver tid er ønskelig fra de enkelte hovedsammenslutningene, har også blitt en realisert konsekvens av ulikelydende hovedtariffavtaler i staten. Samtidig har overgangen fra ett til to separate forhandlingsløp hatt en del følger, som skyldes forskjellene i forhandlingsløsninger i de to ulike avtaleområdene.

Den ulike vektleggingen av sentrale og lokale lønnstillegg i de to avtaleområdene kan for det første skape noen skjevheter mellom avtaleområdene som følge av at man lokalt har andre muligheter til å utnytte den disponible potten til fordel for egne medlemmer. Blant annet knytter dette seg til å avtale å ikke prioritere enkeltgrupper i de lokale forhandlingene, f.eks. nyansatte, midlertidig ansatte eller uorganiserte, selv om deres lønnsmasse inngår i den lokale potten. En slik praksis kan medføre at det er rom for høyere lønnstillegg til de som tar del i de lokale forhandlingene. I sentrale forhandlinger gis lønnstilleggene til alle, eller til alle innenfor en gruppe, uavhengig av om arbeidstakeren har sagt opp jobben og skal slutte etter tidspunktet for når lønnstillegget skal virke, om arbeidstaker er midlertidig ansatt eller er uorganisert. Denne forskjellen kan bidra til forskjeller i lønnsutvikling mellom ellers like arbeidstakere, avhengig av hvilket avtaleområde de tilhører.

For det andre har to parallelle forhandlingsløp har vist seg å være ressurskrevende for arbeidsgivere lokalt. Ved siden av muligheten for hovedsammenslutningene til å gjennomføre egen lønnspolitikk, var en hovedbegrunnelse for å inngå ulikelydende hovedtariffavtaler i staten å gi arbeidsgiverne på virksomhetsnivå et verktøy i sin personalpolitikk. Det er enighet blant virksomhetslederne vi har snakket med om at lokale forhandlinger er ønskelig. Likevel har det faktum at potten avsatt til lokale forhandlinger i de siste oppgjørene har vært svært ulik mellom de to avtaleområdene, som resultat av hovedsammenslutningenes ulike forhandlingsprioriteringer, også skapt utfordringer. Arbeidsgivere har generelt interesse av å føre en konsistent lønnspolitikk for de ansatte i sin virksomhet. Forskjellen i lokalt handlingsrom mellom de to avtaleområdene kan gjøre dette vanskelig. Samtlige arbeidsgivere i de statlige virksomhetene vi har intervjuet, peker på at ulikelydende hovedtariffavtaler gjør det krevende å føre en helhetlig lønnspolitikk på arbeidsplassen.

For det tredje har det at fordelingen av sentrale og lokale tillegg foregår på ulike tidspunkt medført administrative utfordringer for de lokale partene. Dette stiller høye krav til oversikt over den lokale medlemsmassen til enhver tid. Endelig ble det påpekt i intervjuer at et system med utelukkende lokale forhandlinger stiller høye krav til lokale tillitsvalgte.

Organisasjonsgraden i staten er høy, men det er likevel omtrent 18 prosent av arbeidstakerne som er uorganiserte. Den største gruppen av disse, 35 prosent, er å finne i universitets- og høyskolesektoren. Da Unio og Akademikerne inngikk likelydende hovedtariffavtaler med staten i 2022, var enkelte partier på Stortinget urolige for at særlig lavlønte uorganiserte ikke skulle sikres lønnsutvikling med den ordningen som ble vedtatt for de uorganiserte. Siden uorganiserte får lønnstillegg på lik linje med organiserte gjennom sentral lønnsdannelse, er det først og fremst i lokale lønnsforhandlinger at det kan oppstå usikkerhet for uorganiserte, ettersom de ikke har noen til å representere seg i kollektive lønnsforhandlinger og må sette sin lit til individuell dialog med arbeidsgiver. I våre samtaler med arbeidsgivere og tillitsvalgte, går det klart frem at organisasjonene i liten grad er opptatt av å sikre uorganiserte arbeidstakere lønnstillegg i de lokale lønnsforhandlingene, men at arbeidsgiver må ta ansvar for disse. En slik holdning er ikke ny. Forskjellen, særlig fra 2022 hvor de uorganiserte følger Akademikerne/Unio i majoriteten av virksomhetene i staten, er at de uorganiserte i større grad er prisgitt egen forhandlingsmakt i møte med arbeidsgiver lokalt.

Analysene av registerdata viser ingen store forskjeller i lønnsutvikling mellom avtaleområdene Akademikerne og LO/YS/Unio i årene 2016–2021. Begge avtaleområder hadde en svak reallønnsvekst i perioden. Lønnsspredningen har økt svakt i begge områder, men befinner seg på et moderat nivå sammenlignet med privat sektor. Vi ser heller ingen økning i lønnsspredningen i staten samlet etter avtalesplitten sammenlignet med tidligere. Det tilgjengelige datagrunnlaget tillater imidlertid ikke at vi kan analysere lønnsutviklingen etter 2021.

Lavlønnsomfanget i staten er lavt sammenlignet med arbeidsmarkedet ellers. Det har vært en svak økning i andelen lavlønte mellom 2011 og 2018, men den har deretter vært stabil på fire prosent. Andelen lavlønte er noe høyere på avtaleområdet LO/YS, noe som reflekterer sammensetningen av medlemsmassen. Det har vært noe økning i lavlønnsandelen i begge avtaleområder de siste årene, og økningen er størst blant ansatte som omfattes av Akademikernes hovedtariffavtale.

Når vi beregner lønnsvekst i utdanningsgrupper, finner vi at de høyest utdannede har hatt lavest reallønnsvekst i perioden 2016 til 2022. Det er grupper med lang universitets- og høyskoleutdanning og forskerutdanning som har hatt den dårligste lønnsutviklingen i denne perioden. Grunnskoleutdannede har hatt høyest reallønnsvekst. Denne gruppen utgjorde imidlertid kun tre prosent av statlige ansatte i 2022.

Det er et lønnsgap mellom kvinner og menn i staten. Avhengig av lønnsbegrep, finner vi at kvinner tjente mellom fire og fem prosent mindre enn sammenlignbare menn i 2022. Dersom vi tar utgangspunkt i lønn inkludert faste og variable tillegg, har det vært en svak økning i lønnsgapet i perioden 2015–2021. Det samme gjelder ikke for fastlønn. Lønnsgapet mellom kvinner og menn er noe høyere i avtaleområdet LO/YS/Unio enn blant Akademikerne: fem versus tre prosent i 2021.

Dagens norske arbeidsmarked, staten inkludert, er preget av stor etterspørsel etter arbeidskraft med en annen kompetanse enn det har vært behov for tidligere. Knapphet på arbeidskraft har aktualisert diskusjonen om lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde arbeidstakere det er stor etterspørsel etter. I staten har ønsket om mer lokal lønnsdannelse blant annet vært begrunnet med at det gir større lokalt handlingsrom for å dekke virksomhetsspesifikke arbeidskraftsbehov. Arbeidsgivere vi har intervjuet, fremholder at kontroll over potten kan gi mulighet for å systematisk prioritere opp lønningene til grupper av arbeidstakere det er særlig etterspørsel etter. Samtidig peker de på at bestemmelsene i hovedtariffavtalene som gir arbeidsgiver handlingsrom utenom den sentralt fremforhandlede potten, er mer relevante når det gjelder å rekruttere og beholde arbeidskraft. I tråd med dette, viser funnene fra KDDs Kartleggingsundersøkelse at tilskudd til potten i henhold til HTA 2.5.1 første ledd bokstav b, benyttes i en god del virksomheter. I 2022 opplyste 39 prosent av personalledere i staten at det ble skutt inn midler til den lokale potten, mens andelen var 22 prosent i 2023. To av tre svarer at tilskuddene ble fordelt forholdsmessig på de to avtaleområdene. Nesten ni av ti personalledere rapporterer at 2.5.3-forhandlinger ble praktisert i 2023. Blant disse ble det rapportert et gjennomsnittlig kronebeløp brukt på 2.5.3-forhandlinger per årsverk på ca. 3800 kr i 2023. Siden vi ikke har tilsvarende tallgrunnlag fra tidligere år, kan vi ikke konkludere med en bestemt utvikling over tid. I 2023 var andelen som rapporterte at 2.5.3 benyttes mer enn året før omtrent like stor som andelen som rapporterte mindre. Dette indikerer at det er betydelige forskjeller mellom virksomheter på dette punktet.

Vi har sett nærmere på om og hvordan mobiliteten av ansatte i staten har endret seg med innføringen av to hovedtariffavtaler i 2016, og påfølgende større innslag av lokal lønnsdannelse. Vi finner at Akademikernes avtale kan ha gjort det lettere for statlige arbeidsgivere å rekruttere arbeidstakere som allerede var ansatt i staten, men det har ikke hatt noe å si for evnen til å holde på ansatte i staten.