Inntektssikring i dyrtid

Rapporten er basert på registerdata fra Statistisk sentralbyrå for perioden 2006–2023 og belyser i hvilken grad velferdsstaten har klart å opprettholde kjøpekraften til dem som lever av trygde- og stønadsordninger i en periode med uvanlig høy prisvekst.

De siste årene har høy inflasjon skapt betydelig økonomisk press for mange husholdninger i Norge. Prisveksten tiltok særlig fra høsten 2021, og i 2022 nådde konsumprisveksten 5,8 prosent. Mange husholdninger opplevde høye priser på energi og mat, samtidig med høye renter på boliglån. For personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og offentlige ytelser som hovedinntektskilde kan slike perioder være særlig krevende. Blant stønadsmottakerne er det mange som i utgangspunktet har små økonomiske marginer, og det er viktig å undersøke om velferdsstaten evner å opprettholde kjøpekraften til dem som lever av trygde- og stønadsordninger i perioder med sterk prisvekst.

I denne rapporten analyseres inntektsutviklingen blant mottakere av fire sentrale inntektssikringsordninger: alderspensjon, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger (AAP) og økonomisk sosialhjelp. Analysene bygger på registerdata fra Statistisk sentralbyrå for perioden 2006–2023 og vi undersøker utviklingen i antall mottakere, forekomsten av lavinntekt, og hvordan inntektene til stønadsmottakerne har utviklet seg sammenliknet med lønns- og prisveksten, både på kort og lang sikt. Vi undersøker også utviklingen i den demografiske sammensetningen i de fire gruppene stønadsmottakere.

Utviklingen i stønadsmottak

Antallet mottakere av de ulike ytelsene har utviklet seg forskjellig over tid. Antallet alderspensjonister har økt kraftig, fra om lag 565 000 i 2006 til rundt 970 000 i 2023. Denne veksten skyldes både demografiske endringer, særlig at etterkrigskullene har nådd pensjonsalder, og endringer i pensjonssystemet som gjør det mulig å ta ut pensjon tidligere og kombinere arbeid og pensjon. Antallet uføretrygdede har også økt, men mer i takt med befolkningsveksten. Mottaket av arbeidsavklaringspenger har variert over tid, og er noe lavere i 2023 enn i 2010, når ordningen ble innført. Antallet sosialhjelpsmottakere har vært relativt stabilt som andel av befolkningen, men økte mot slutten av perioden, særlig i årene med høy prisvekst.

I perioden med høy inflasjon i 2022 og 2023 økte også andelen som mottok bostøtte blant mottakere av AAP og uføretrygd. Dette betyr at disse stønadsgruppene i større grad besto av personer under økonomisk press som følge av boligkostnader og renteutgifter.

Lavinntekt og fattigdomsgap

Selv om inntektssikringsordningene skal bidra til å sikre en tilstrekkelig levestandard, er stønadsmottakere overrepresenterte blant personer med lav inntekt. I rapporten bruker vi den vanlige europeiske definisjonen av lavinntekt, definert som ekvivalert husholdsinntekt under 60 prosent av medianinntekten.

For befolkningen generelt har lavinntektsandelen ligget stabilt mellom 9 og 11 prosent i perioden 2006–2023. Blant stønadsmottakerne er andelene betydelig høyere. Sosialhjelpsmottakere har den klart høyeste forekomsten av lavinntekt, med over halvparten under lavinntektsgrensen siden 2014. Mottakere av AAP og uføretrygd har også en økende andel med lavinntekt gjennom perioden. Alderspensjonister skiller seg fra de andre gruppene ved at andelen med lavinntekt falt betydelig fram til rundt 2011 og senere har vært relativt stabil, men med en ytterligere reduksjon i 2023.

Rapporten analyserer også fattigdomsgapet, altså hvor langt under lavinntektsgrensen inntekten til dem med lavinntekt ligger. Resultatene viser at fattigdomsgapet er størst blant sosialhjelpsmottakere og mottakere av AAP, mens det er mindre blant uføretrygdede og alderspensjonister. For de fleste gruppene er fattigdomsgapet relativt stabilt over tid, men blant AAP-mottakere øker avstanden til lavinntektsgrensen gjennom perioden. Dette tyder på at gruppen i økende grad består av personer med svakere tilknytning til arbeidsmarkedet og større økonomiske utfordringer.

Inntektsutvikling og inflasjon

Hovedspørsmålet i rapporten er om inntektene til stønadsmottakerne har holdt tritt med lønns- og prisveksten. Vi har sammenliknet utviklingen i medianinntekt (P50), lav inntekt (P25) og høy inntekt (P75) med veksten i KPI og veksten i industriarbeiderlønn i perioden 2006 til 2023, og i høyinflasjonsperioden 2019–2023.

Over den lange perioden har inntektene til flere grupper utviklet seg relativt positivt. Både alderspensjonister og uføretrygdede har hatt en inntektsvekst som i stor grad følger eller overstiger lønnsveksten. Dette gjelder særlig for personer med lavere inntekter (P25) innenfor disse gruppene. Blant AAP-mottakerne er bildet et annet. Her har den nederste delen av inntektsfordelingen hatt en svakere vekst enn den øverste delen, sammenlignet med referanseåret 2010. Inntekten til sosialhjelpsmottakerne har variert over perioden, men den samlede veksten i medianinntekten til sosialhjelpsmottakere ligger over KPI-veksten og er nokså lik veksten i industriarbeiderlønnen. Sosialhjelpsmottakere med lavere (P25) og høyere (P75) inntekter hadde en liknende utvikling.

Ser man isolert på høyinflasjonsperioden og sammenlikner situasjonen i 2019 med situasjonen i 2022 og 2023, blir bildet mer nyansert. I 2022 økte prisene (KPI) raskere enn inntektene for flere grupper stønadsmottakere, noe som innebar en midlertidig svekkelse av kjøpekraften. I 2023 ble dette delvis kompensert gjennom et uvanlig stort trygdeoppgjør og økning i folketrygdens grunnbeløp (G), og en oppjustering av den veiledende satsen for sosialhjelp. Disse grepene bidro til å styrke inntektene igjen. Dette gjaldt særlig for alderspensjonister og uføretrygdede. For mottakere av arbeidsavklaringspenger med de laveste inntektene (P5) lå inntektsveksten klart under prisveksten i både 2022 og 2023. Blant sosialhjelpsmottakerne var det samme tilfelle for inntektspersentilene P5, P10 og P15.

Analysen av demografiske endringer i stønadsgruppene i perioden 2019 til 2023 viser at endringene er små i de fleste gruppene. Den tydeligste endringen finner vi blant sosialhjelpsmottakere, hvor andelen innvandrere og kvinner øker, og dette kan knyttes til ankomsten av ukrainske flyktninger. For de øvrige stønadstypene er det begrensede endringer, og analysene tyder derfor på at slike endringer i liten grad forklarer inntektsutviklingen i perioden.

Vi har også analysert forholdet mellom minsteytelsene i AAP og uføretrygd, og de laveste lønnsnivåene i lønnsfordelingen. Analysen viser at minsteytelsene ligger godt under de laveste lønnsnivåene i hele perioden. Dette innebærer at personer som går fra trygd til arbeid i lavlønnsyrker normalt vil få en økonomisk gevinst, og arbeidsinsentivene i systemet er stabile over tid.

Alt i alt viser analysene at utviklingen i inntektssituasjonen varierer betydelig mellom ulike grupper stønadsmottakere. På lang sikt har inntektene til mange trygdemottakere økt i takt med eller mer enn lønns- og prisveksten. Dette gjelder særlig for alderspensjonister og uføretrygdede. Samtidig er lavinntekt langt mer utbredt blant stønadsmottakere enn i befolkningen generelt, og dette gjelder særlig mottakere av sosialhjelp og arbeidsavklaringspenger.

Samlet sett peker analysene på at det norske inntektssikringssystemet i stor grad har klart å beskytte mottakerne mot varige realinntektsfall. Men mange stønadsmottakere er i utgangspunktet i en sårbar økonomisk situasjon. Blant mottakere av uførepensjon, arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp er andelen med lavinntekt høyere enn i befolkningen og andelen har økt over perioden vi har studert. For noen av dem med de aller laveste inntektene ser vi også en tendens til at de i økende grad har falt etter i den generelle inntektsutviklingen i samfunnet. Dette aktualiserer spørsmål om nivået på minsteytelser, reguleringsmekanismer og balansen mellom inntektssikring og arbeidsinsentiver i velferdsstaten.